ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ВОПРОСАХ И ОТВЕТАХ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ВОПРОСАХ И ОТВЕТАХ
Издание подготовлено общественной правозащитной
организацией «Донецкий Мемориал» в рамках проекта
«Повышение уровня защиты прав заключенных: пути и методы». Публикация осуществлена в рамках программы Human Rights Fund при финансовой поддержке Посольства Королевства Нидерланды

Издание содержит ответы на вопросы, которые часто возникают при организации дея-тельности наблюдательных комиссий и при их практической деятельности, а также статью Ирины Яковец о проблемных моментах нового Положения о наблюдательных комиссиях и статью российского правозащитника Николая Щура об осуществления общественного кон-троля в России. Издание рассчитано на членов наблюдательных комиссий, активистов общественных организаций, работников Государственной пенитенциарной службы и органов прокуратуры, а также лиц, интересующихся осуществлением общественного контроля мест лишения сво-боды.

© «Донецкий Мемориал», 2011

ВСТУПЛЕНИЕ

Общественный контроль соблюдения прав человека в местах лишения свобо-ды долгое время находился на окраине периферии внимания и государственных структур, и общественных организаций, Представители власти пи этом отчитывались перед международными институциями о наличии общественного контроля существованием упоминания о нем в ст. 25 Уголовно-исполнительного кодекса, предусматривавшей общественный контроль, но никак не реальной дея-тельностью соответствующих этих структур. Потому что реальной деятельности именно по осуществлению общественного контроля не было. Впрочем, на сегодня ситуация сильно не изменилась. В значительной мере такая ситуация обусловлена тем, что в большинстве своем члены наблюдательных комиссий плохо представ-ляют себе, что и как следует делать для осуществления именно общественного контроля не «на бумаге», а реально.
Данное издание предназначено для оказания методической помощи в органи-зации деятельности наблюдательных комиссий по осуществлению общественного контроля.
Несовершенство правовых нормативных документов, в частности, Положе-ния о наблюдательных комиссиях, приводит к тому, что на некоторые вопросы сложно дать определенный однозначный ответ. Кроме того, и обновленный вари-ант Положения содержит противоречивые или не до конца четкие нормы. Про-блемными сторонами этого нормативного документа посвящена статья Ирины Яковец. Высказанные в ней позиции могут быть учтены в практической работе и, возможно, помогут в принятии решений в сложных и неоднозначных ситуациях.
В России уже несколько лет действуют общественные наблюдательные ко-миссии (ОНК), осуществляющие общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находя-щимся в местах принудительного содержания. Они созданы не по «советскому» образцу, а с учетом сегодняшних реалий. Опыт создания и работы таких комис-сий очень ценен. Наиболее ярко практика их работы отражена в анализе, выпол-ненном Николаем Щуром, руководителем Уральской правозащитной группы и членом ОНК по Челябинской области. В его статье определенно и четко описаны задачи ОНК, методы ее работы, даны рекомендации по совершенствованию их работы. Этот анализ позволяет лучше понять, что же именно и как должны де-лать структуры, главной задачей которых является осуществление общественно-го контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержа-ния граждан.
Мы ожидаем, что материалы этой статьи, как, впрочем, и всего издания в це-лом, будут применяться творчески. Брошюра издана в рамках проекта «Повыше-ние уровня защиты прав заключенных: пути и методы», поддерживаемого По-сольством Королевства Нидерланды.
Надеемся, что ознакомление с этой брошюрой поможет всем, кто причастен к организации и осуществлению общественного контроля в их деятельности. Пол-ный текст издания размещен на сайте «Тюремный портал» www.ukrprison.org.ua .
Ваши замечания, дополнения и впечатления просим направлять нам по адресу
а/я 4836, Донецк, 83092 или по
e-mail [email protected]

Александр Букалов
«Донецкий Мемориал»
26 июня 2011 г.

РАЗДЕЛ 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Кто формирует состав наблюдательных комиссий?
Состав наблюдательных комиссий формируется местными госадми-нистрациями, а в случае делегирования таких полномочий – исполнитель-ными комитетами городских (за исключение городов районного значения) советов. Этот состав утверждается решением (распоряжением) руководителя органа власти, при котором создается комиссия.

Где по территориальности создаются комиссии?
Наблюдательные комиссии создаются в каждой админединице мест-ными госадминистрациями в каждой области. Вопрос о создании наблюда-тельных комиссиях при исполкомах решается госадминистрациями в каж-дом отдельном случае индивидуально. Кроме того, в каждой области созда-ется одна областная наблюдательная комиссия.

Надо ли создавать наблюдательные комиссии в админединицах, где нет колоний?
Обязательно.
Отсутствие колоний в админединице – не причина не создавать ко-миссию. Учитывая, что полномочия наблюдательных комиссий распростра-няются не только на осужденных, содержащихся в учреждениях исполнения наказаний, но и на лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных ин-спекциях, а также освобожденных от отбывания наказания – целесообразно или создавать наблюдательных комиссии в каждом районе, или рассмотреть возможности укрупнения территориальной сферы работы наблюдательных комиссий путем создания их объединений. Это позволит «перекрыть» те районы, где либо вообще отсутствуют общественные организации, либо где катастрофическое положение с обеспечением работой и другими мерами со-циальной адаптации.

Какую часть в составе наблюдательных комиссий составляют представители общественных организаций?
Требований о части именно общественных организаций в составе ко-миссий нет. Однако есть требование о том, что должна составлять не менее половины состава наблюдательной комиссии общественность – а это и представители общественных организаций, и отдельные граждане, напри-мер, врачи, учителя, журналисты, артисты, спортсмены.

Могут ли быть включены в состав наблюдательных комиссий прокуроры, работники уголовно-исполнительной системы, судьи, мили-ционеры?
Нет, это прямо запрещено в п. 10 Положения о наблюдательных ко-миссиях. Также не могут быть членами наблюдательных комиссий предста-вители органов юстиции, Службы безопасности, адвокаты, лица, имеющие не снятую или не погашенную в установленном законом порядке судимость, а также лица, которые ранее входили в состав наблюдательных комиссий и их полномочия были прекращены досрочно в связи с отказом посещать уч-реждения исполнения наказаний по поручению наблюдательной комиссии либо в связи с отсутствием без уважительных причин на трех подряд заседа-ниях наблюдательной комиссии.

Как привлечь представителей общественных организаций к рабо-те в составе наблюдательной комиссии?
Привлечь представителей общественных организаций к работе в сос-таве наблюдательной комиссии бывает напросто, особенно в сельских райо-нах. Для их привлечения целесообразно тесно взаимодействовать с общест-венными организациями, занимающимися проблемами общественного кон-троля и социальной адаптации.
Важно повышать мотивацию граждан и общественных организаций в участии в работе наблюдательных комиссий. Этого можно достигнуть, в первую очередь, поощряя участие общественных активистов, формируя тра-диции, престиж и культуру общественного контроля (например, используя атрибутику комиссий, званий почетного общественного инспектора, прове-дения конкурсов на лучшего инспектора и т.п.).
Играет роль и открытость процесса формирования наблюдательных комиссий, использование СМИ, постоянное информирование общественно-сти о ее деятельности.

Как представители общественных организаций могут узнать о возможности войти в состав наблюдательной комиссии?
Основной источник информирования – это СМИ. В Положение о на-блюдательных комиссиях предусмотрено, что орган, который создал наблю-дательную комиссию, сообщает в средствах массовой информации о пре-кращении полномочий комиссии и о формировании нового ее состава не позднее, чем за три месяца до этого, а также о досрочном прекращении чле-ном наблюдательной комиссии своих полномочий.
Кроме того, орган, создающий наблюдательную комиссии, может и самостоятельно предложить войти в ее состав представителям предприятий, учреждений и организаций, независимо от формы собственности, а также отдельным гражданам.

Возможно ли досрочно распустить наблюдательную комиссию?
Да, но строго при определенных условиях. Полномочия наблюда-тельной комиссии прекращаются досрочно органом, создавшим комиссию, если принятые наблюдательной комиссией решения противоречат законода-тельству и привели к нарушению прав, основных свобод и законных интере-сов осужденных либо лиц, освобожденных от отбывания наказания. Факт такого нарушения должен быть подтвержден компетентными органами.
Нельзя произвольно досрочно менять состав комиссии или распус-кать ее при кадровых изменениях в органе власти.

По каким причинам член комиссии может досрочно выйти из е состава?
Полномочия члена наблюдательной комиссии прекращаются досроч-но и он может выйти из состава комиссии:
1) по своему заявлению;
2) по обращению общественной организации, органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, предприятия, учреждения или ор-ганизации, которые рекомендовали лицо в состав комиссии;
3) в связи со вступлением в законную силу обвинительного приговора в отношении данного члена комиссии;
4) в случае отказа посещать учреждения исполнения наказаний по по-ручению наблюдательной комиссии;
5) в случае отсутствия без уважительных причин на трех подряд засе-даниях наблюдательной комиссии.
Вывести из состава комиссии ее члена без его согласия, если он не нарушал вышеуказанных правил, нельзя. Такое выведение можно обжало-вать в суд.

Кто и как избирает либо назначает председателя, заместителя и секретаря наблюдательной комиссии?
Председатель и секретарь наблюдательной комиссии назначаются ор-ганом, создавшим комиссию. Заместитель председателя комиссии избирает-ся на ее заседании из числа членов комиссии путем открытого голосования большинством присутствующих на заседании членов комиссии. В случае равного распределения голосов решающим является голос председателя ко-миссии.

Можно ли делегировать полномочия члена наблюдательной ко-миссии другому лицу?
Нет, это прямо запрещено в п. 15 Положения о наблюдательных ко-миссиях.

Каким должен быть численный состав наблюдательной комиссии?
Количественный состав комиссии определяется в зависимости от объема работы. Как правило, это от пяти до одиннадцати членов.

При какой явке членов заседание наблюдательной комиссии счи-тается правомочным?
Заседание наблюдательной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее состава.

Какова периодичность и место проведения заседаний наблюда-тельной комиссией?
Заседания наблюдательной комиссии должны проводиться по мере надобности, но не реже одного раза в месяц. Для наблюдательных комиссий, создаваемых областными, Киевской и Севастопольской городскими госад-министрациями, устанавливается несколько иная периодичность – не реже одного раза в квартал. Эти заседания проводятся, как правило, по месту дис-локации наблюдательной комиссии.
Кроме того, наблюдательные комиссии обязаны проводить заседания непосредственно в учреждениях исполнения наказаний не реже одного раза в квартал.

РАЗДЕЛ 2. ПОЛНОМОЧИЯ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ

Какие учреждения и органы исполнения наказаний подпадают под действие общественного контроля наблюдательных комиссий?
Общественный контроль должен обеспечиваться за соблюдением прав всех осужденных, независимо от вида назначенного наказания, по-скольку одной их основных задач наблюдательных комиссий является орга-низация и осуществление контроля за соблюдением прав, основных свобод и законных интересов как осужденных лиц, так и лиц, освобожденных от от-бывания наказания. То есть, общественный контроль должен осуществлять-ся в исправительных колониях, арестных домах исправительных центрах, воспитательных колониях. В его сферу попадают также осужденные, остав-ленные для работ по хозяйственному обслуживанию следственных изолято-ров, а также лица, состоящие на учете в уголовно-исполнительных инспек-циях. Кроме того, общественный контроль осуществляется и в органах, уч-реждениях, организациях, на которые возлагается помощь в социальной адаптации освобожденных от отбывания наказания.

В каких формах наблюдательные комиссии осуществляют функ-цию общественного контроля?
Общественный контроль может осуществляться в следующих формах:
1) посещение подконтрольного учреждения или органа исполнения наказаний, соответствующего учреждения либо службы, оказывающей по-мощь в социальной адаптации;
2) участие в проводимых в данных органах и учреждениях проверках, в том числе в составе ведомственной, административной, прокурорской ко-миссии;
3) встречи по жалобам и обращениям с осужденными по вопросам условий содержания, оказание правовой помощи;
4) ведение приема, в том числе и совместно с представителями долж-ностных лиц учреждения (органа) или надзорной инстанции;
5) ознакомление с документами, касающимися вопросов условий содержания, применения мер поощрения и взыскания, а по обращению осужденных – с приговором суда, иными документами, касающимися уго-ловного дела;
6) направление запросов, обращений, заявлений, ходатайств по во-просам общественного контроля в органы государственной власти и местно-го самоуправления, в надзорные органы по вопросам, находящимся в их компетенции;
7) подготовка и направление в суд жалоб и исковых заявлений, вы-ступление в суде по доверенности в защиту законных интересов и прав лиц, отбывающих наказание;
8) информирование общественности, в том числе через средства мас-совой информации о результатах проверок, об условиях содержания под стражей, исполнения и отбывания наказаний.

Каким образом наблюдательные комиссии могут содействовать органам и учреждениям исполнения наказаний в ресоциализации осуж-денных и помощи освобожденным?
Наблюдательные комиссии не наделены самостоятельными средства-ми для решения проблем, возникающих при работе с осужденными и оказа-нии им помощи после освобождения. Основная функция наблюдательных комиссий – координация и направление усилий тех структур, для которых этот вид деятельности является основным.
Во-первых, наблюдательная комиссия создается именно тем органом, на который и возлагается основная ответственность за решение вопросов со-циальной адаптации освобожденных. И таким образом именно наблюда-тельная комиссия может и должна выступать с соответствующими предло-жениями по улучшению деятельности на разных направлениях. Во-вторых, органы власти и местного самоуправления создают специальные службы, призванные разрешать те либо иные вопросы освобожденных, что требует от членов комиссий знания их направлений деятельности.
В-третьих, комиссии хотя и не имеют права самостоятельно прекра-щать выявленные нарушения, однако наделены достаточно широкими пол-номочиями, позволяющими обратиться за помощью в соответствующие ор-ганы и инстанции, включая и судебные органы.

Осуществляется ли общественный контроль за соблюдением прав персонала органов и учреждений исполнения наказаний?
Нет. Как предусмотрено Положением о наблюдательных комиссиях, общественный контроль осуществляется только за соблюдением прав, ос-новных свобод и законных интересов осужденных и лиц, освобожденных от отбывания наказания. С другой стороны, члены наблюдательной комиссии имеют право вносить на рассмотрение органов исполнительной власти и ор-ганов местного самоуправления предложения по обеспечению правовой и социальной защиты персонала органов и учреждений исполнения наказаний. Таким образом, если в ходе осуществления общественного контроля за со-блюдением прав, основных свобод и законных интересов осужденных и лиц, освобожденных от отбывания наказания были выявлены нарушения и прав сотрудников учреждений, этот вопрос можно вынести на рассмотрение ор-ганов власти и самоуправления для принятия мер реагирования.

Как осуществлять общественный контроль и воспитательную работу с лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания на-казания?
Длительность контроля за условно-досрочно освобожденным равен неотбытой части срока наказания. Как установлено в Положении о наблюда-тельных комиссиях, комиссии обязаны организовывать общественный кон-троль за поведением лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, а также проводить с ними воспитательную работу по месту рабо-ты (учебы) и проживания на протяжении неотбытой части наказания. Данная деятельность осуществляется с целью закрепления результатов исправления и исключения случаев совершения новых преступлений и заключается в на-блюдении за поведением лица, освобожденного от наказания, с последую-щим сообщением об обнаруженных нарушениях компетентному органу для принятия необходимых мер. Информацию о поведении освобожденного можно получать как посредством личного ознакомления на предприятии (в учебном заведении) или во время посещения на дому, так и направлением запросов в соответствующие инстанции.
Непосредственное осуществление мероприятий общественного кон-троля за поведением и проведение воспитательной работы, по предвари-тельному согласию, возлагается на представителей наблюдательных комис-сий, центров социальных служб для молодежи, общественных организаций и трудовых коллективов. Указанные субъекты контролируют поведение осво-божденных, их отношение к труду, учебе, поведение в быту, а также оказы-вают необходимую помощь.
Следует иметь в виду, что лица, условно-досрочно освобожденные от отбывания наказания, не обязаны находиться под воздействием обществен-ного контроля. Поэтому воспитательная работы и общественный контроль осуществляется исключительно на основе добровольности со стороны осво-божденного и не может сочетаться с открытым вмешательством в его жизнь. Задача воспитателя заключается в том, чтобы правильно управлять этим процессом, строить его на основе уважения личности, признания его инди-видуальности, прав и свобод. Воспитатель должен опираться на потенциаль-ные личностные возможности, способствуя их развитию, и на внутреннюю активность тех лиц, с которыми он работает.

Какие документы администрации учреждений исполнения нака-заний согласовывает наблюдательная комиссия?
Наблюдательные комиссии должны согласовывать:
1) постановления начальника исправительной колонии относительно изменения условий содержания осужденных в пределах одного учреждений, если постановления предусматривают увеличение объема установленных ограничений и более строгие условия содержания;
2) представления администрации исправительной колонии по вопросам перевода осужденных в колонию с более высоким уровнем безопасности;
3) постановления начальника исправительной колонии относительно предоставления разрешения на проживание за пределами исправительной колонии осужденных женщинам на время освобождения от работы в связи с беременностью и родами и до достижения ребенком трехлетнего возраста, а также отмены такого разрешения.
При этом не предусмотрено обязательное согласование наблюдатель-ной комиссией материалов о применении к осужденным дисциплинарных взысканий, определении вида колонии, в которой осужденный изначально будет отбывать наказание, оставлении в воспитательной колонии до 21-го года и т.п.

Может ли председатель наблюдательной комиссии единолично согласовывать представления и постановления от имени наблюдатель-ной комиссии?
Нет. Наблюдательная комиссия принимает решения исключительно коллегиально, путем открытого голосования большинством голосов. Все принятые решения оформляются в виде постановления, которое подписыва-ется председателем комиссии. Только в случае равного распределения голо-сов председатель комиссии имеет право решающего голоса.

Какие представления администрации учреждения исполнения на-казаний вносятся в суд совместно с наблюдательной комиссией?
Совместно с наблюдательной комиссией вносятся в суд представле-ния относительно:
1) условно-досрочного освобождения;
2) замены неотбытой части наказания более мягким;
3) освобождения от отбывания наказания беременных и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет;
4) применения амнистии (это обычно определяется в самом акте об амнистии).

Может ли администрация учреждения исполнения наказаний вне-сти представление в суд без согласования с наблюдательной комиссией?
Нет. Согласно требованиям Уголовно-процессуального кодекса Ук-раины, вопросы, связанные с условно-досрочными освобождением, заменой неотбытой части наказания более мягким видом наказания, применения ам-нистии и т.п. рассматриваются судом исключительно по совместному пред-ставлению администрации учреждения исполнения наказаний и наблюда-тельной комиссии. Без такого представления указанные вопросы не должны рассматриваться по существу. Если такое случается – можно обратиться в суд и обжаловать законность такого представления.

Какова процедура согласования наблюдательными комиссиями по-становлений и представлений администрации учреждения исполнения наказаний?
Данный порядок не регламентирован на нормативном уровне. На практике наиболее оптимальной является согласование после изучения со-ответствующих материалов, представленных администрацией учреждения, а также путем личного участия членов наблюдательной комиссии в заседани-ях комиссии учреждения по рассмотрению вопросов условно-досрочного освобождения осужденных и замены в отношении их неотбытой части срока наказания более мягким его видом. Только после тщательного изучения до-кументов, сбора иной необходимой информации комиссии целесообразно принимать решение о согласовании представления (постановления) либо об отказе в этом.

Если администрация учреждения отказывается подавать в суд представление, что может сделать наблюдательная комиссия?
Наблюдательная комиссия не наделена полномочия самостоятельного обращения в суд по вопросам применения к осужденному условно-досрочного освобождения. Однако если администрация колонии отказыва-ется вносить такое представление, а наблюдательная комиссия убеждена в целесообразности этого – она может применить предусмотренные Положе-нием меры реагирования, например, обратиться в прокуратуру либо в выше-стоящий орган Государственной пенитенциарной службы Украины с ин-формацией о безосновательном отказе в направлении представления адми-нистрацией колонии и допущенных при этом нарушениях. Наблюдательная комиссия также может заслушать представителя администрации колонии на своем заседании по данному поводу. Самостоятельно решить данный вопрос комиссия не может из-за отсутствия полномочий.

Может ли комиссия отказаться согласовывать представление в суд на УДО?
Комиссия тоже может не согласовать представление в суд на УДО, однако следует при таком шаге быть очень внимательными, чтобы действия комиссии не стали противоречить цели ее создания, а такое не согласование не являлось злоупотреблением правами комиссии.

Может ли наблюдательная комиссия отказаться вносить совме-стное представление об условно-досрочном освобождении осужденного?
Да, может. Однако такой отказ должен быть обоснован и базировать-ся только на том, что осужденный не доказал своего исправления. Сама по себе тяжесть, характер совершенного преступления либо иные данные о личности не могут быть основанием для отказа. Обязательно при этом на-блюдательная комиссия должна учитывать свое главное предназначение – контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных. В случае же отказа внести такое представление права и его законные интересы осуж-денного обязательно нарушаются. Поэтому следует очень осторожно подхо-дить к этому вопросу и не допускать злоупотребления данными наблюда-тельных комиссиям полномочиями.

Как наблюдательная комиссия может получить информацию об отказе администрации колонии в предоставлении материалов в суд на условно-досрочное освобождение либо замену неотбытой части срока наказания более мягким его видом, освобождения от отбывания наказа-ния беременных и женщин, имеющих детей возрастом до трех лет?
У членов наблюдательных комиссий есть право по поручению комис-сии принимать участие в заседаниях комиссии учреждения исполнения на-казаний, на которых и рассматриваются данные вопросы. Поскольку реше-ние об отказе принимается комиссионно – в случае присутствия на заседа-нии члена наблюдательной комиссии она сразу же будет владеть информа-цией об отказе и о его формальных причинах.
Кроме того, такую информацию можно получить в процессе осущест-вления общественного контроля за соблюдением прав осужденных, а имен-но - в ходе посещений с этой целью учреждений исполнения наказаний.

Относится ли к компетенции наблюдательной комиссии соци-ально-воспитательная работа с осужденными?
Нет.
Наблюдательные комиссии непосредственно не организовывают про-ведение воспитательной работы с осужденными. Вместе с тем, они могут содействовать в этой деятельности администрации органов и учреждений исполнения наказаний всеми возможными средствами и способами (напри-мер, путем привлечения творческих коллективов к просвещению осужден-ных, организация встреч с уважаемыми людьми района или области, ини-циация просветительских мероприятий и т.п.).

Каким образом наблюдательные комиссии могут содействовать созданию рабочих мест для осужденных?
Непосредственно наблюдательные комиссии не имеют ресурсов для создания рабочих мест. Однако в Законе Украины от 17.11.2009г. «О внесе-нии изменений в некоторые законы Украины относительно трудовой занято-сти осужденных» предусмотрено, что государственная и территориальные программы занятости населения должны включать в себя: содействие созда-нию рабочих мест для осужденных за пределами учреждений исполнения наказаний; содействие общественно полезной занятости осужденных на предприятиях учреждений исполнения наказаний путем внедрения меро-приятий инновационной политики. При этом на местные госадминистрации возложены функции принятия участия в привлечении производственных мощностей предприятий учреждений исполнения наказаний для социально-экономического развития региона и получения осужденными профессий, пользующихся спросом на рынке труда.
В этом процессе наблюдательные комиссии могут выполнять коорди-нирующую и направляющую функции, в частности, по сбору информации о потребностях региона в рабочих местах для осужденных и доведении этих сведений до представителей органов власти и местного самоуправления. Также комиссии могут контролировать выполнение указанных положений Закона.

Должны ли наблюдательные комиссии вести учет лиц, освобо-дившихся из учреждений исполнения наказаний?
Должны, но не всех освободившихся, а только лиц, освободившихся условно-досрочно. В Положении о наблюдательных комиссиях прямо пре-дусмотрено, что наблюдательные комиссии на основании информации орга-нов и учреждений исполнения наказаний ведут учет этой категории освобо-жденных. Целью данного учета является организация общественного кон-троля за их поведением. Учет освобожденных по другим основаниям ведется наблюдательной комиссией в случае необходимости (например, если комис-сия оказывает помощь данному лицу).

Как планировать деятельность наблюдательных комиссий?
Деятельность наблюдательных комиссий строится на основе полуго-довых и годовых планов. Планирование осуществляется на основании со-стояния дел в соответствующем регионе, а основные разделы плана, как правило, соответствуют основным направлениям деятельности наблюда-тельной комиссии в данной местности. Годовой план должен предусматри-вать рассмотрение комплексных ключевых проблем, затрагивающих интере-сы всех или большинства служб и подразделений, обеспечивать максималь-ное сосредоточение сил и целенаправленную работу всего коллектива, опре-делять пути решения задач, поставленных перед комиссией.
Формирование плана проводится по предложениям членов наблюда-тельной комиссии и может включать следующие мероприятия: намеченные визиты в учреждения, рабочие встречи для обсуждения итогов посещений, совещания по проблемным ситуациям, связанным с работой учреждений ис-полнения наказаний, обращениям осужденных и иные мероприятия.
Могут быть включены вопросы, связанные обсуждением качества и полноты подготовленных администрацией колонии материалов на УДО, проведением контрольных визитов в учреждения с целью проверки устра-нения выявленных недостатков, проведение приема осужденных и освобож-денных, анализ состояния дел на различных участках работы комиссии и т.п.

Обязаны ли члены наблюдательных комиссий посещать учрежде-ния исполнения наказаний?
Да, обязаны. Посещение учреждений исполнения наказаний – один из основных методов общественного контроля за соблюдением прав, основных свобод и законных интересов осужденных. Более того, отказ от посещения учреждений исполнения наказаний является одним из оснований для дос-рочного прекращения полномочий члена наблюдательной комиссии.


Должны ли иметь пропуска члены наблюдательных комиссий?
Да, должны. Как предусмотрено в Положении о наблюдательных ко-миссиях, их членам на период их полномочий предоставляются пропуска для посещения учреждений исполнения наказаний, которые дислоцируются на территории соответствующих административных единиц.

Нужно ли членам наблюдательной комиссии получать специаль-ное разрешение на посещение учреждения исполнения наказаний?
Нет. Председатель, заместитель председателя и члены наблюдатель-ной комиссии, которые осуществляют организацию общественного контроля за соблюдением прав, основных свобод и законных интересов осужденных во время исполнения уголовных наказаний, имеют право посещать учрежде-ния исполнения наказаний без специального разрешения. Для оптимизации посещений членами комиссий мест лишения свободы целесообразно подать администрации колонии список членов наблюдательной комиссии – и тогда возможны посещения членами наблюдательной комиссии даже в случае от-сутствия пропуска

В каких случаях члена наблюдательной комиссии могут не допус-тить на территории учреждения исполнения наказаний?
Посещение членами наблюдательных комиссий учреждений испол-нения наказаний может быть ограничено или запрещено на период стихий-ного бедствия, эпидемий, чрезвычайного или военного положения, а также в иных, предусмотренных законодательством случаях
Также следует иметь в виду, что члены наблюдательных комиссий не имеют права осуществлять общественный контроль относительно осужден-ных лиц, которые содержаться в учреждениях исполнения наказаний, если они являются близкими родственниками таких лиц, а также потерпевшими, свидетелями, защитниками или иными лицами, которые принимали или принимают участие в производстве по уголовным делам осужденных. По-этому при поступлении информации об указанных обстоятельствах посеще-ние конкретным членом наблюдательной комиссии учреждения с целью проведения общественного контроля также может быть запрещено.
Рекомендуется визиты членов наблюдательных комиссий согласовы-вать с администрацией учреждений исполнения наказаний. Вряд ли разумно и оправдано осуществлять визиты в ночное или вообще в нерабочее время.

Что могут сделать наблюдательные комиссии для развития сети социальных центров и структур?
Без инициативы наблюдательных комиссий, которые могут обратить внимание на данную проблему органов власти и местного самоуправления, никто эти не будет заниматься.
Именно наблюдательные комиссии могут инициировать активное подключение органов власти и местного самоуправления к решению вопро-сов, связанных с деятельностью комиссии и социальных структур. Каким образом? Путем обеспечения постоянного информирования указанных орга-нов о существующих проблемах, вынесения на их рассмотрение данных во-просов, разработки совместных планов их устранения (если эта деятельность будет проводится регулярно). Международные документы рекомендуют: «Следует поощрять государственные учреждения, частный сектор и общест-венность к оказанию поддержки добровольным организациям… Следует ре-гулярно проводить конференции, семинары, симпозиумы и другие меро-приятия, чтобы содействовать осознанию общественностью необходимости ее участия…».

Какие дополнительные (особенные) полномочия имеются у обла-стных наблюдательных комиссий?
Наблюдательные комиссии, создаваемые областными, Киевской и Се-вастопольской городскими госадминистрациями, кроме задач и функций, воз-ложенных на все остальные комиссии, предоставляют методическую помощь наблюдательным комиссиям, созданным районными госадминистрациями, а в случае делегирования таких полномочий – исполнительными комитетами го-родских (за исключением городов районного значения) советов, контролируют их деятельность, обобщают и распространяют опыт их работы, разрабатывают и утверждают форму отчетности наблюдательных комиссий.
Областные наблюдательные комиссии могут привлекать к оказанию методической помощи местным комиссиям правозащитные организации, а в вопросах оказания бесплатной правовой помощи осужденным использовать ресурсы Общественных приемных и Управлений юстиции.

Каким образом предоставлять методическую помощь?
Компетентность областной наблюдательной комиссии должна прояв-ляться в мгновенной реакции на допущенные просчеты и в оказании неза-медлительной помощи местным комиссиям.
Повысить профессиональную компетентность членов наблюдатель-ных комиссий можно путем проведения для местных наблюдательных ко-миссий теоретических и практических семинаров (докладов, сообщений), диспутов, дискуссий, «круглых столов», дебатов, форумов, симпозиумов.
Исходя из этих целей методической помощи и следует формировать состав областной наблюдательной комиссии

Что относится к основным функциям наблюдательных комиссий?
В соответствии с возложенными задачами наблюдательные комиссии:
Согласовывают:
1) постановления начальника исправительной колонии относительно изменения условий содержания осужденных в пределах одного учреждений, если постановления предусматривают увеличение объема установленных ограничений и более строгие условия содержания;
2) представления администрации исправительной колонии по во-просам перевода осужденных в колонию с более высоким уровнем безо-пасности;
3) постановления начальника исправительной колонии относительно предоставления разрешения на проживание за пределами исправительной колонии осужденных женщинам на время освобождения от работы в связи с беременностью и родами и до достижения ребенком трехлетнего возраста, а также отмены такого разрешения.
Совместно с органами и учреждениями исполнения наказаний вносят в суд представления относительно:
1) условно-досрочного освобождения;
2) замены неотбытой части наказания более мягким;
3) освобождения от отбывания наказания беременных и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет;
4) применения амнистии (это обычно определяется в самом акте об амнистии).
Содействуют администрации учреждений исполнения наказаний в:
1) проведении социально-воспитательной работы с осужденными, организации их общеобразовательного и профессионально-технического обучения;
2) приобщении общественных организаций, органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и граждан к оказанию помощи в созда-нии надлежащих условий для содержания осужденных, их материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении, осуществлении оздоровитель-но-профилактических мероприятий;
3) создании дополнительных рабочих мест для приобщения осужден-ных к общественно полезному труду;
4) подготовке осужденных к освобождению.
На основании информации органов и учреждений исполнения наказа-ний ведут учет лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания нака-заний, организовывают общественный контроль за их поведением и прове-дение воспитательных мероприятий по месту работы (учебы) и проживания на протяжении неотбытой части наказания.
Осуществляют мероприятия социального патронажа лиц, освобож-денных от отбывания наказания, содействуют развитию сети центров соци-альной адаптации и иных учреждений и организаций, деятельность которых направлена на оказание таким лицам помощи в социальной адаптации.
Информируют общественность через СМИ о результатах своей ра-боты и о состоянии соблюдения прав человека, защите основных свобод и законных интересом осужденных во время отбывания наказания.
Выполняют иные функции в соответствии с законодательством.

Что относится к основным правам членов наблюдательных ко-миссий?
Права наблюдательных комиссий установлены в п.6 Положения о на-блюдательных комиссиях и, среди прочего, состоят и в том, что:
поручать своим членам посещать учреждения исполнения наказаний, изучать состояние материально-бытового и медико-санитарного обеспече-ния осужденных, условия их труда и обучения, состояние организации соци-ально-воспитательной работы; принимать участие в заседаниях комиссий учреждений исполнения наказаний во время рассмотрения вопросов о вне-сении в суд представлений по поводу условно-досрочного освобождения, замены неотбытой части наказания более мягким его видом, освобождения от отбывания наказаний беременных и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, а также принимать участие в судебных заседа6иях во время рас-смотрения таких представлений;
высказывать свое мнение по сути ходатайства о помиловании осуж-денного;
получать от общественных организаций, органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности информацию и документы, необходи-мые для выполнения возложенных функций;
проводить личный прием осужденных, рассматривать их обращения и принимать по результатам их рассмотрения соответствующие решения;
вносить на рассмотрение органов исполнительной власти и местного самоуправления предложения по:
1) усовершенствованию деятельности органов и учреждений испол-нения наказаний по вопросам соблюдения прав человека, защиты основных свобод и интересов осужденных;
2) улучшения на предприятиях, в учреждениях и организациях неза-висимо от формы собственности индивидуально-профилактической и воспи-тательной работы с лицами, осужденными к общественных или исправи-тельным работам, а также условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания;
3) усовершенствования работы по подготовке осужденных к освобо-ждению;
4) организации трудового и бытового устройства освобожденных от отбывания наказания, содействия их социальной адаптации;
5) обеспечения правовой и социальной защиты персонала органов и учреждений исполнения наказаний.

Могут ли члены наблюдательных комиссий посещать колонии без поручения комиссии?
Нормативные акты прямо этого не запрещают. Однако в п.п. 1 п. 6 Положения предусматривается, что наблюдательные комиссии имеют право поручать членам комиссии посещать учреждения исполнения наказаний. Кроме того, согласно УИК Украины, председатель, заместитель председате-ля и члены наблюдательной комиссии, которые осуществляют организацию общественного контроля за соблюдением прав, основных свобод и законных интересов осужденных во время исполнения уголовных наказаний, имеют право посещать учреждения исполнения наказаний без специального разре-шения.
Однако для обеспечения эффективного использования и расстановки «сил» наблюдательной комиссии такие посещения следует все-таки согласо-вывать с комиссией, для того, чтобы избежать дублирования деятельности ее различных членов. Данный вопрос целесообразно решать при распределении обязанностей между членами комиссии. Хотя, безусловно, в практике могут возникнуть ситуации, в которых требует безотлагательный визит члена ко-миссии в учреждение. В этом случае он может и самостоятельно принять решении, с последующим информированием комиссии об основаниях и ре-зультатах такого визита.

Чего не имеют права делать члены наблюдательных комиссий?
Во время осуществления своих полномочий наблюдательные комис-сии не имеют права вмешиваться в оперативно-служебную деятельность ор-ганов и учреждений исполнения наказаний.
Сущность понятия «оперативно-служебная деятельность» не раскры-вается ни в одном нормативном акте, что позволяет иногда распространять значение данного термина на неопределенный круг отношений, хотя суще-ствующие законодательные акты указывают, что «оперативно-розыскная деятельность» - это деятельность, осуществляемая на основании Закона Ук-раины «Об оперативно-розыскной деятельности».
Необходимо помнить, что при посещении учреждений мест принуди-тельного содержания представители наблюдательной комиссии обязаны со-блюдать положения нормативных правовых актов, обеспечивающие работу учреждения, подчиняться законным требованиям администрации, соблюдать меры собственной безопасности.
Что может делать член наблюдательной комиссии, которому администрация учреждения отказала в посещении колонии?
Во-первых, отказ в посещении колонии может иметь место только лишь в определенных в Положении о наблюдательных комиссиях и Уголов-но-исполнительном кодексе случаях. Во-вторых, если наблюдательная ко-миссия считает такой отказ безосновательным, то она может его обжаловать вышестоящему органу управления колонией (территориальное управление, Государственная пенитенциарная служба), в органах надзора (прокуратуре) либо в суде.
Те же действия может предпринять наблюдательная комиссия и в случае отказа администрации колонии предоставить возможность провести личный прием осужденного (если такой отказ мотивирован не отказом само-го осужденного).

Может ли наблюдательная комиссия подавать ходатайство о помиловании осужденных?
Нет. Согласно последней редакции Положения о наблюдательных комиссиях, они наделены правом только лишь высказывать свое мнение по сути ходатайства о помиловании осужденного. Такое мнение наблюдатель-ная комиссия может высказать как по собственной инициативе, так и по об-ращению заинтересованных лиц (осужденного, его родственников, админи-страции учреждения исполнения наказаний и др.)
Где могут брать необходимые документы наблюдательные
комиссии?
Наблюдательные комиссии имеют получать от общественных органи-заций, органов исполнительной власти и местного самоуправления, пред-приятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности информацию и документы, необходимые для выполнения возложенных функций.
В случае отказа в предоставлении необходимых документов наблю-дательные комиссии могут использовать предусмотренные в общих законо-дательных актах возможности реагирования: обжаловать отказ в вышестоя-щем органе управления, органах надзора (прокуратуре) либо в суде.
Кроме того, в подобной ситуации наблюдательные комиссии могут воспользоваться своим правом и заслушать на своих заседаниях информа-цию по данному вопросу должностных лиц органов и учреждений исполне-ния наказаний, органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственно-сти и отдельных граждан.

Могут ли члены наблюдательной комиссии общаться с
осужденными?
Да.
В Положении о наблюдательных комиссиях закреплено, что члены комиссий имеют право проводить личный прием осужденных, рассматри-вать их обращения и принимать по ним решения.
Как следует из содержания вышеуказанной нормы, члены наблюда-тельной комиссии во время пребывания в колонии получают не свидание с осужденными, а проводят их личный прием. Поэтому является неправомер-ным ограничение свиданий членов наблюдательных комиссий с осужден-ными на основании п. 46 Правил внутреннего распорядка учреждений ис-полнения наказаний. Данный пункт касается порядка предоставления свида-ний и телефонных разговоров осужденным с родственниками и другими ли-цами, а не порядка проведения личного приема.
Поскольку в Положении о наблюдательных комиссиях не устанавли-вается форма проведения личного приема, он ведется, как правило, в при-сутствии представителя администрации. Однако действующие нормативные акты не запрещают, чтобы прием осужденных по мотивированному жела-нию комиссии мог бы проходить без присутствия представителей админист-рации учреждения либо – с учетом необходимости соблюдения безопасно-сти – так, чтобы персонал учреждения мог видеть, но не слышать общение членов комиссии с осужденным.
Личный прием может осуществляться как по приглашению лиц, со-держащихся под стражей или осужденных, при рассмотрении их письмен-ных жалоб и обращений или принятия по отношению к этим лицам решения, так и на приеме, по личному желанию. Объявление о личном приеме в учре-ждении комиссия может делать заблаговременно.

Могут ли наблюдательные комиссии проводить прием следствен-но-арестованных лиц в СИЗО?
Нет.
Согласно действующему законодательству, контакты со следственно-арестованными лицами осуществляются только по разрешению органа, про-водящего дознание, следствие либо суда, в производстве которого находится уголовное дело в отношении данного лица.

Могут ли наблюдательные комиссии проводить прием осужден-ных, которые являются их родственниками?
Нет. Члены наблюдательных комиссий не имеют права осуществлять общественный контроль относительно осужденных лиц, которые содержать-ся в учреждениях исполнения наказаний, если они являются близкими род-ственниками таких лиц, а также потерпевшими, свидетелями, защитниками или иными лицами, которые принимали или принимают участие в производ-стве по уголовным делам осужденных. Соответственно, они не могут осуще-ствлять и прием таких лиц.

Какие отчеты должны готовить наблюдательные комиссии, и в какие сроки?
Наблюдательные комиссии обязаны информировать через СМИ о ре-зультатах своей деятельности каждые полгода, а также подавать один раз в год (до 1 марта) отчет органу, который ее создал.
Форма такого отчета разрабатывается и утверждается наблюдатель-ными комиссиями, создаваемыми областными, Киевской и Севастопольской городскими госадминистрациями.





Общественные наблюдательные комиссии
как инструмент предупреждения пыток и жестокого обращения с людьми в местах принудительного содержания граждан.
(Анализ имеющейся ситуации, рекомендации по улучшению работы)
Николай Щур,
руководитель Уральской правозащитной группы и
Уральского демократического фонда,
член ОНК по Челябинской области
Введение
Общественные наблюдательные комиссии по осуществлению общест-венного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания граждан (ОНК) появились в России после принятия закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принуди-тельного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принуди-тельного содержания» (Федеральный закон от 10 июня 2008г. № 76-ФЗ). Ре-ально ОНК были сформированы во всех субъектах Российской Федерации в 2009 году. Первый созыв ОНК работал в течение двух лет (2009-2010г.г.). Нынешние ОНК имеют полномочия до 2013 года.
Качественный состав ОНК в регионах приблизительно одинаков: большую часть их представляют бывшие сотрудники силовых структур – военные, прокуроры, милиционеры, работники системы исполнения наказа-ний. Вызвано это тем, что в России крайне мало реальных правозащитных организаций, понимающих, что такое права человека и правозащитная дея-тельность; знакомых с местами принудительного содержания граждан (ко-лонии, тюрьмы, следственные изоляторы (СИЗО) Федеральной службы ис-полнения наказаний и Федеральной службы безопасности – ФСИН и ФСБ; изоляторы временного содержания (ИВС), спецприёмники и вытрезвители Министерства внутренних дел – МВД; гауптвахты, штрафные подразделе-ния Министерства обороны – МО и пограничной службы ФСБ; спецшколы Министерства образования).
Второй причиной того, что качественный состав ОНК состоит, в основ-ном, из бывших работников силовых структур, является то, что уже дли-тельное время российское общественное самосознание находится в состоя-нии «зимней спячки», абсолютное большинство людей равнодушно не толь-ко к чужой беде, но и к судьбе собственной. Поэтому мало кто следит даже за политическими событиями в стране, не говоря уже о том, чтобы прояв-лять интерес и отслеживать появление новых законов. Таким образом, мно-гие люди и не знают, что появилась возможность общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания граждан – не знают об этом не только отдельные граждане, но и большинство обще-ственных объединений страны.
Этой ситуацией воспользовались власти: быстренько, через региональные Общественные палаты, оформили необходимые пакеты документов на вете-ранов силовых ведомств (в большинстве случаев с достаточно грубыми на-рушениями упомянутого Закона об общественном контроле, на которые Общественная палата РФ, выдающая мандаты членам ОНК, закрыла глаза), сформировав таким образом из них ОНК у себя в области или крае. Отсюда - и результаты деятельности первых составов ОНК. Самое интересное в этой ситуации, что, формируя таким образом первые ОНК, местные власти руко-водствовались не столько злым умыслом, сколько «суровой необходимо-стью»: не информированные и равнодушные «общественники» ничего не делали, чтобы войти в состав ОНК, а сверху на местные Общественные па-латы давили – отчитайтесь и дайте кандидатов – вот и собрали впопыхах, кого придётся (а ветераны силовиков под рукой всегда). Второй причиной такого положения было уже названное обстоятельство: правозащитных ор-ганизаций, «осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которого яв-ляется защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина» (требование Закона № 76) в России, считай, нет. По крайней мере в субъек-тах Федерации их нет в таком количестве, чтобы сформировать полноцен-ную ОНК, т.к. по закону одна организация может предложить не более двух кандидатов - вот и принимают документы от организаций, весьма далёких от правозащитной деятельности. При этом мы считаем, что это требование закона не только не принципиальное, но даже ненужное – всё дело в лично-сти члена ОНК: «звание» «правозащитник» тоже совершенно не гарантирует кандидату должный уровень профессиональной подготовки и необходимых моральных качеств для указанной работы.

Первые результаты работы ОНК
Достаточно подробно с деятельностью ОНК различных регионов России можно ознакомиться на сайте Ассоциации независимых наблюдателей www.onk-ru. Мы же в своём докладе подробнее будем говорить о результа-тах деятельности ОНК Челябинской области – начиная с момента её появле-ния и по сегодняшний день.
Состав первой ОНК был таким, как описано выше: подавляющее число членов – ветераны силовых структур, остальные – случайные люди. Абсо-лютно все члены ОНК первого созыва никогда не занимались защитой прав человека. Возглавлял ОНК бывший административный функционер. По этой причине никакой деятельностью по контролю за соблюдением прав челове-ка в местах принудительного содержания граждан эта ОНК не занималась: посещение мест заключения граждан носило экскурсионный характер, чле-ны ОНК выслушивали бодрые рапорты начальников учреждений, что всё у них хорошо, права заключённых не нарушаются, бытовые условия в учреж-дении прекрасные. В колониях (учреждения ФСИН, где люди отбывают длительное наказании в виде лишения свободы), например, комиссию встречал оркестр из заключённых в концертной форме, а администрация колонии, после экскурсии членов ОНК по учреждению, предъявляла им уже напечатанный акт проверки, который оставалось только подписать. Излишне говорить, что содержание акта всегда было одинаковым: всё хорошо, нару-шений прав осуждённых не зафиксировано.
Проводя такие «инспекции», ОНК, понятно, не замечала ни избитых за-ключённых в колониях, СИЗО и в ИВС; ни не пропускающих дневного света окон в камерах ИВС (в то время как «реснички» на окнах в камерах уж де-сять лет как запрещены решением Европейского суда по правам человека – см. дело ЕСПЧ «Калашников против Российской Федерации»); ни ограничи-тельных мер по подаче жалоб заключёнными на жестокое обращение с ними сотрудников учреждений, ни многого другого.
На личные приёмы к членам ОНК администрация учреждений отправляла специально подготовленных заключённых из так называемого «актива» - за послабления в режиме содержания сотрудничающих с администрацией чле-нов СДиП – секции дисциплины и порядка. На приёмах эти заключённые, естественно, не жаловались на условия содержания, а задавали вопросы по своим уголовным делам, прося помочь в них разобраться и уменьшить срок наказания по приговору. Необходимо отметить, что рассмотрение вопросов справедливости и законности приговоров заключённых просто не является функцией ОНК, но члены ОНК первого созыва не принимали это во внима-ние и занимались такими вопросами, поступавшими от заключённых. (Заме-тим в скобках, что за оба года ни один из таких поступивших вопросов не был решён, что и понятно: ни компетенции, ни профессиональной подготов-ки для решения этих вопросов у ОНК в целом и у отдельных её членов не было). Кроме этого администрации колоний прибегали и к иным трюкам – например (по рассказам отбывших срок осуждённых), в больницы колоний помещались здоровые заключённые из тех же СДиПов, которые хвалили ме-дицинское обслуживание в колонии, когда их расспрашивали члены ОНК.
Таким образом, властям в полной мере удалось полностью выхолостить смысл работы общественной наблюдательной комиссии в Челябинской об-ласти и, судя по информации в различных СМИ, включая упомянутый сайт Ассоциации независимых наблюдателей, в других областях тоже. Поэтому никаких, хоть в той или иной мере значимых, результатов в изменении си-туации с правами человека в местах принудительного содержания граждан ОНК Челябинской области первого созыва не достигла. Это подтверждается тем, что в наши организации (Уральскую правозащитную группу, Фонд «Ру-ка помощи» - ныне Уральский демократический фонд) продолжали посту-пать многочисленные жалобы от заключённых, на которые мы реагировали, не обращаясь за помощью в ОНК, понимая, что это неэффективно. Помогать конкретным заключённым, пострадавшим от жестокого обращения с ними сотрудников учреждений, нам удавалось; решение же системных вопросов по предупреждению пыток было вне нашей компетенции. Именно это об-стоятельство и побудило наше желание самим войти в состав ОНК следую-щего созыва, что мы и сделали: в январе 2011 года трём участникам наших организаций были вручены мандаты членов ОНК по Челябинской области.

Результаты работы ОНК в других регионах России проследим по материа-лам того же сайта Ассоциации независимых наблюдателей.
Во-первых, как положительный момент, следует отметить сам факт появ-ления этого сайта.
Сайт этот весьма полезен любому члену ОНК, где бы она не находилась, поскольку он содержит много нужной информации, начиная с правовых актов по общественному контролю, методических указаний по проведению прове-рок и заканчивая информацией о проведённых проверках по всей стране.
Второе, что мы можем увидеть из размещённой на сайте информации и собственного опыта – пробуждение интереса общественных организаций к институту общественного контроля за местами лишения свободы. Это можно проследить по возросшему числу кандидатов в члены наблюдательных ко-миссий (см. также об этом сайт Общественной палаты Российской Федера-ции www.oprf.ru). При этом необходимо обратить внимание на то, что власти и на этот раз не оставили тактики наполнения ОНК возможно большим чис-лом верных себе членов – бывших сотрудников силовых ведомств. Но на этот раз власти, как нам кажется, действовали уже осознанно. И вновь, выдвигая своих кандидатов, они, как было сказано об этом ранее, не особо заботились о том, чтобы следовать требованиям Закона № 76, пункт 2 статьи 10 которого говорит, что «правом на выдвижение кандидатур в состав общественной на-блюдательной комиссии обладает общероссийское, межрегиональное или ре-гиональное общественное объединение, имеющее государственную регистра-цию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня его созда-ния, уставной целью или направлением деятельности которого является за-щита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина» - канди-датуры членов ОНК в подавляющем числе случаев выдвигаются объедине-ниями, совершенно далёкими от защиты прав и свобод человека и граждани-на, а Общественная палата России, утверждающая кандидатуры, закрывает на это глаза. Поэтому второй созыв общественных наблюдательных комиссий в качественном отношении недалеко ушёл от первого.
Третье, что мы можем заметить, считывая информацию с сайта, - такую же неэффективность работы ОНК других регионов России, как у ОНК пер-вого созыва Челябинской области.
Если взять наугад для ознакомления отчёт ОНК любого региона России, то можно увидеть, что основную массу нарушений прав заключённых на-блюдательные комиссии находят в нарушении либо норм питания, либо в недостаточной обеспеченности заключённых одеждой и т.п., в то время как, на наш взгляд, главные беды заключённых в другом: жестоком обращении с ними (избиения, пытки) и невозможностью пожаловаться на это компетент-ным органам или общественности. Поэтому задачу общественного контроля мест заключения граждан мы и видим в том, чтобы искоренить в этих местах пытки и избиение граждан и обеспечить им реальную возможность обжало-вать действия администрации по жестокому с ними обращению.
Исходя из собственного опыта правозащитной деятельности в этом на-правлении и анализа имеющейся ситуации с работой общественных наблю-дательных комиссий, смеем предложить некоторые советы для ОНК Россий-ской Федерации.

Рекомендации по повышению эффективности общественного контроля

1.Планирование проверок мест заключения
Закон об общественном контроле обязывает ОНК извещать территори-альный орган исполнительной власти, в ведении которого находится плани-руемое к посещению учреждение, о дате посещения. Вопрос – когда именно это делать: за месяц, день, час до посещения? Среди большого числа членов ОНК и правозащитников бытует мнение, что настоящая проверка учрежде-ния невозможна, когда администрация учреждения заранее извещена о по-сещении – мол, спрячет все концы. Это не так. По большому счёту, совер-шенно всё равно за какой период времени до планируемого посещения ад-министрация учреждения извещена: в любом случае и персонал учреждения и заключённые там останутся те же. Спрячут самых буйных, правдолюбцев спрячут? Так их спрятать можно и за те десять минут, что вы через двери учреждения проходите. Успеют прибрать везде, хлеб из хорошей муки испе-кут? Так достаточно в пекарню пройти и там просто увидеть на складе что за мука хранится, а из бесед с заключёнными узнать какой хлеб был вчера и неделю назад.
Поэтому мы рекомендуем не морочить себе голову тем, что нет вне-запности проверки, а планировать посещение того или иного учреждения, исходя из собственного удобства и той информации, которая у вас об этом учреждении имеется.

2. Получение информации об учреждении
Информация об учреждении – основа вашей успешной работы при ин-спектировании этого учреждения.
У правозащитных организаций, не один год работающих с пенитенци-арной системой, нет проблемы в получении информации о колониях или следственных изоляторах – считай, практически во всех из них они бывали, из каждой из них им пишут. Хуже обстоит дело с гауптвахтами, спецшкола-ми и ИВС. Но как быть тем, кто правозащитной работой не занимался, но сейчас попал в члены наблюдательной комиссии?
Вариантов несколько.
Во-первых, если в вашем регионе есть правозащитные организации, занимающиеся тюрьмой, - обратитесь к ним.
Во-вторых, добывайте информацию сами. И лучше всего это делать не в самом учреждении, которое вы собираетесь посетить, а узнавать информа-цию о нём, беседуя с заключёнными, находящимися в другом месте.
Допустим, вы проверяете ИВС. Кто находится в изоляторе временного содержания? – подследственные. В ИВС они находятся не более 10-ти суток (хотя этот срок, установленный законом, не везде соблюдается – этот момент, кстати, не забывайте проверять), а дальше – СИЗО. Если вы спросите заклю-чённого в ИВС, нарушают ли работники ИВС его права, то 99 из 100 вам отве-тят, что – никоим образом, всё у него тут хорошо. Боится з/к, что вы уйдёте, а ему милиционеры навесят по полной программе за жалобу на них. Не зря бо-ится, есть основания (и опыт) бояться. А вы спросите его, из какого СИЗО он сюда приехал, в какой именно камере следственного изолятора был и есть ли у него претензии к тому изолятору. Вот тут он вам много чего расскажет про СИЗО: и как кормят, и как лечат, и где какие бункеры есть, и много другого прочего. А вы всё запишите, а когда пойдёте в СИЗО – проверите. Расспросите про другие ИВС: он ведь и в камере СИЗО сидит с людьми из разных районов (т.е., из разных ИВС), и на этапе встречается с большим количеством людей, и везде арестанты живо делятся друг с другом сведениями, где как кормят, где бьют, где спать не дают. Так вы почерпнёте много информации о тех местах, которые вам ещё предстоит посетить с проверкой. И поймёте, что никакого значения не имеет – рано вы предупредили о своём визите или поздно: то, что вы уже знаете об учреждении – не скрыть.
Таким образом, вы до посещения учреждения узнаёте о нём много, главное из которого – что и где проверять. Особо используйте беседы с за-ключёнными, которые уже не первый раз попали за решётку: во-первых, они не такие трусливые и, во-вторых, они могут рассказать вам не только о СИ-ЗО и ИВС, но и о колониях.
Что же касается сбора информации об иных местах принудительного содержания граждан, входящих в систему иных ведомств, то алгоритм дей-ствий по сбору информации остаётся тот же, только собирать её вы будете в Комитетах солдатских матерей, Комиссиях по делам несовершеннолетних, воспитательных колониях и прочих профильных местах.

3. Проведение проверки
На проверку вы выезжаете исключительно после того, как о вашем ви-зите поставлен в известность соответствующий территориальный орган, в ведении которого находится проверяемое учреждение. При этом желательно иметь с собой копию того уведомления, которое им послала ваша ОНК. (Некоторые наблюдательные комиссии посылают уведомления о проверке непосредственно проверяемому учреждению, что, конечно, делать можно – претензий на то, что не уведомили главное управление обычно не бывает – но мы рекомендуем от требования закона не отступать и уведомлять как раз территориальный орган – ГУФСИН, Областное Управление ФСБ и т.д., - а не само учреждение.) И, обязательно, имейте при себе телефоны вышестоя-щих начальников, чтобы связаться с ними, если вдруг возникнет препятст-вие с заходом в учреждение.
По прибытии в учреждение прежде всего представьтесь его руководителю и тут же спросите, информированы ли заключённые о вашем приезде. Если нет, то предложите немедленно дать информацию о вашей инспекции по громкой связи (после у заключённых проверите, была ли такая информация).
Отношение к вам практически всегда вежливое и предупредительное – вы себя вести должны так же. К сожалению, встречается ещё иное отноше-ние членов ОНК к администрации проверяемого учреждения: изначальный вызов на скандал – мол, мы – правозащитники, знаем, как вы тут с людьми обращаетесь, сейчас мы вас всех тут выведем на чистую воду! Смеем вас уверить: с таким отношением никого ни на какую воду вы не выведете и тех нарушений прав заключённых, которые в учреждении есть, не заметите: ад-министрация достаточно просто «замажет» вам глаза. Если же вы хорошо подготовились к проверке (т.е., собрали об учреждении достаточно инфор-мации), крепки духом и принципиальны, то никто и ничто не помешают вам хорошо выполнить свою миссию.
Прежде всего, не тратьте время на экскурсию. Если вы проверяете учре-ждение ФСИН, то, соглашаясь на экскурсию, вы заранее обрекаете себя на то, что львиная доля времени вами будет потрачена на пустое созерцание аккурат-но заправленных постелей, чистых полотенец в умывальниках столовой и ус-лужливых выражений лиц подсовываемых вам для бесед «активистов».
Поэтому начинайте с главного: ознакомьтесь с порядком подачи и от-правки жалоб заключённых на условия содержания, - от начала и до конца. Пусть персонал учреждения расскажет вам, как именно заключённый может пожаловаться на нарушение его прав сотрудниками. И проверьте все журна-лы, в которых фиксируются эти жалобы. Проверьте сроки, в течение кото-рых жалобы находятся в той или иной службе учреждения. Подробно запи-шите себе всё увиденное и услышанное. Особое внимание обратите на по-следний этап – отправку жалобы из учреждения: считай, везде вы заметите, что никакой отметки почты о том, что она приняла к отправке конкретные письма, нет. Иными словами, когда заключённый спросит: «Ушла моя жало-ба?» - администрация, не моргнув глазом, ответит: «Да», - и покажет номер входящего в журнале спецчасти, где регистрируются письма заключённых. Они всё сделали правильно: зарегистрировали жалобу, присвоили ей входя-щий номер, а дальше никто не мешает администрации жалобу никуда не от-правлять, потому что почта отметки о приёме конверта не делает и всегда можно уверенно говорить: «В том мешке писем, которые мы отдавали почте в тот день, ваше письмо было». Вот и отметьте этот факт в своём акте. За-метьте, что никакой оценки действиям администрации вы не даёте – вы про-сто отмечаете факт, имеющий место. Оценку этого факта вы будете делать на заседании ОНК, когда будете обсуждать свои визиты в учреждения. (Но, вполне вероятно, что ОНК не будет на заседании никаких оценок делать – вашу информацию просто «примут к сведению», т.е., никаких последствий для заключённых проверенного вами учреждения в смысле улучшения их положения не наступит. Стало быть, начинайте действовать самостоятельно, от имени той организации, что вас выдвинула: посылайте свои рекоменда-ции в ведомство, учреждение которого вы инспектировали, привлекайте внимание СМИ и т.д., - если, конечно, вы хотите ситуацию изменить. Запре-тить вам это делать никто не может.)
Выяснив у администрации порядок отправки жалоб на условия содержания (обращаем ваше внимание – в первую очередь именно этих жалоб: на условия содержания, так как по иной корреспонденции вопросов почти не бывает), ознакомьтесь с этими условиями. Тут вам и пригодится та информация об учреждении, которую вы предварительно собрали. И если у вас есть конкретные места, которые надо посмотреть, отправляйтесь сразу именно туда – проверяйте свою информацию. И будьте готовы к тому, что она не подтвердится. Так происходит довольно часто, потому что то, что по-лучено вами во время бесед с заключёнными (включая и тех, кто пришёл к вам после освобождения), может быть основано на слухах, на вранье из-за желания досадить сотрудникам мест заключения; на страхе, у которого, как известно, глаза велики. Однако и подтверждение самых невероятных пред-положений – вовсе не редкость. Так что идите туда, смотрите то, о чём у вас есть информация. И не стесняйтесь задавать вопросы, главным из которых будет: «А какой документ регламентирует наличие вот такого порядка, ко-торый вами поддерживается здесь?» Спрашивать это надо для того, чтобы заставить администрацию учреждения предъявлять заключённым только те требования, которые продиктованы нормой закона и никакие больше; за-прещать им только то, что запрещено законом. Обращаем ваше внимание – законом. В подавляющем числе случаев администрация учреждений будет ссылаться на нормы, установленные ведомственной инструкцией или ведом-ственным приказом. Практически всегда этот приказ будет иметь гриф ДСП (для служебного пользования), что, будто бы, тем более придаёт ему статус чего-то непоколебимого.
Внимательно и подробно запишите номера и названия всех докумен-тов, которые вам будут называть представители учреждения. После обхода посмотрите все эти документы (не дать их вам не могут) – вам предстоит те-перь провести анализ: соответствуют ли нормы ведомственных инструкций и приказов Конституции РФ, Европейской конвенции по защите прав чело-века и основных свобод и прочим документам, гарантирующим права чело-веку. Понятно, что вы – не Конституционный суд РФ или ЕСПЧ (Европей-ский суд по правам человека), но смысл вашего контроля – проверить, со-блюдаются ли права человека в местах заключения. Вот вы и проверяете. И вполне можете найти, что – не соблюдаются. И причиной тому – изначаль-ные ошибки в ведомственных нормативных актах, которыми руководству-ется персонал учреждения.
А далее встретьтесь с каждым заключённым, информацию о котором вы имеете (получили от него письмо, слышали о нём от других и т.д.). Если вдруг администрация скажет, что такого заключённого в учреждении нет, то не поленитесь и затребуйте список всех заключённых и проверьте, на самом ли деле заключённый с такой фамилией отсутствует. Если администрация говорит, что заключённого привести к вам нельзя (болен, на работе…), то попросите проводить вас к нему в то место, где он сейчас находится.
После этого организуйте личный приём заключённых. В разных Пра-вилах посещения членами общественных наблюдательных комиссий мест принудительного содержания (Правила ФСИН, ФСБ, МВД…) имеются раз-ные нормы таких приёмов: кто-то разрешает принимать с глазу на глаз, кто-то только в присутствии сотрудника учреждения. Мы вам рекомендуем именно так и организовывать личный приём: с глазу на глаз.
Тут два интересных момента.
Во-первых, на приём заключённые приходят с разными вопросами, большинство из которых не имеют никакого отношения к миссии ОНК: осуждённые жалуются на приговор, на судей, на следователей, - нарушение своих прав они отслеживают именно на стадии уголовного судопроизводст-ва. Это беда личных приёмов – объяснять людям, что задача вашего приезда сюда иная. Тем не менее, вы можете оказать содействие обратившимся, дав им адреса общественных организаций, которые занимаются помощью за-ключённым, в том числе помощью по уголовным делам.
Во-вторых, бывает и так, что администрация подсылает к вам подстав-ных жалобщиков: у вас информация, что с вами хотел бы встретиться з/к Иванов – вы говорите сопровождающим вас: «Приведите, пожалуйста, осу-ждённого Иванова». Вам приводят: вот Иванов. А это вовсе и не он, а пере-одетый в робу Иванова «активист» Петров, который вам уверенно скажет, что никаких претензий к администрации у него нет. Потому не поленитесь и затребуйте личные дела заключённых, чтобы не попасть впросак. Особенно если опыта в этом деле у вас маловато, проверяемое учреждение вам не зна-комо, а самого заключённого вы не знаете. В соответствии с Законом, члены ОНК имеют право затребовать любой документ, относящийся к миссии ОНК. Кстати, в личном деле вы можете найти подтверждение или опровер-жение информации, полученной от самого з/к: сроки пребывания в ШИЗО, полученные взыскания, объяснительные записки и т.п.
Что же касается тех, кто пришёл к вам «по делу», т.е., с жалобой на ус-ловия содержания, то тут вы должны быть весьма внимательны, хорошо по-нять, на что именно они жалуются и подробно записать суть жалобы.
Если вам принесли жалобу в письменном виде, тем более, если при-несли конверт с жалобой с просьбой его отправить, то вы принимаете эту жалобу и объясняете обратившемуся, что вы ее безусловно отправите, при этом так же безусловно выдержав установленный порядок отправки: регист-рация в спецчасти учреждения и т.д. Вашей задачей будет контроль получе-ния почтой данного отправления. Никакие жалобы нелегально от заключён-ных не берите, не поддавайтесь на их умоляющие просьбы: вы приехали сю-да проконтролировать соблюдение закона, потому будьте добры сами закон не нарушать.
Если во время личного приёма вы получите информацию, требующую проверки на месте (посещения того или иного места в учреждении), не поле-нитесь и проверьте: хоть прямо сейчас, прервав приём, хоть после него – в зависимости от того, что требуют обстоятельства.
На этом, в принципе, ваша проверка заканчивается.

4. Составление Акта проверки
Акт проверки – документ серьёзный, поскольку исключительно на нём будут основываться все ваши дальнейшие действия по исправлению ситуа-ции в учреждении или в системе мест принудительного содержания граждан данного ведомства. Как раз ваш Акт будет являться базой для принятия ре-шения ОНК по результатам контроля учреждения.
Мы рекомендуем разработанную нами форму Акта проверки.
Мы понимаем, что предела совершенству нет, и что заключённые об-ладают всем спектром прав, предоставленных им российским и междуна-родным законодательством и что в идеале нужно проверять соблюдение их всех администрациями мест принудительного содержания, но тем не менее предлагаем членам ОНК при проверках главное внимание сосредоточить на двух фундаментальных (на сегодняшний день в России) моментах жизни на-ходящихся в заключении граждан: жестоком обращении с ними (избиения, пытки различных видов) и невозможностью обжалования действий админи-страции по условиям содержания. Исходя из этого посыла и составлена форма Акта проверки. При этом она, безусловно, позволяет фиксировать со-вершенно любые нарушения прав человека в местах принудительного со-держания граждан.
Прежде всего, члены ОНК должны уяснить, что составление Акта про-верки – исключительно их прерогатива – от начала до конца.
К сожалению, сложилась едва ли непоколебимая практика, когда в ко-миссию ОНК по проверке учреждения включаются представители учрежде-ния, которые наряду с членами ОНК подписывают этот Акт, вносят в него замечания, а, зачастую, сами этот Акт и пишут. Такой ситуации не должно быть ни в коей мере. И это требование принципиально.
Никаких подписаний Акта представителями администрации учрежде-ния не может и не должно быть. Представитель учреждения ставит свою подпись только с одной целью: свидетельствует, что Акт проверки он полу-чил. Никаких возражений, дополнений и проч. он в акт не вносит. На ксе-роксе делается полная копия Акта (т.е., Акт со всеми приложениями к нему), эту копию представитель учреждения получает, что и удостоверяет подпи-сью на вашем экземпляре Акта.
Как же составить Акт проверки?
Нам представляется это достаточно простым делом (поскольку вы помните, что Акт – это фиксация увиденного; выводы по этому Акту сделает ОНК на своём заседании). У вас есть форма и потому ваша задача просто за-полнить её при посещении учреждения.
После того, как вы закончили обход учреждения (посетили те места, которые посчитали нужным посетить), побеседовали с заключёнными, про-вели личный приём, вы возвращаетесь в кабинет сопровождавшего вас (чаще всего это будет кабинет начальника учреждения) и обговариваете с админи-страцией те вопросы, которые появились во время проверки, включая жало-бы заключённых. Все ответы администрации вы подробным образом запи-сываете в акте. Очень часто мелкие проблемы, которые, тем не менее, силь-но досаждают заключённым, удаётся решить во время этой беседы. Решить – это не значит гарантировать исправление ситуации: администрация в таких случаях обещает вам чуть ли ни звёзды с неба. Вот для того вы подробным образом записываете в Акте все её обещания (и, главное, сроки устранения не-достатков), чтобы, спустя означенное время, приехать с этим актом сюда вновь и проверить – не обманули ли вас? Всё ли хорошо с жаловавшимися? (По по-воду отслеживания судьбы жаловавшихся ниже будет сказано отдельно.)
Во время обхода учреждения вы заполняли графы Акта, во время за-ключительной беседы вы дописали недостающее – это всё. Подписывайте Акт (ещё раз напоминаем: это делают только члены ОНК), отдавайте сделать копию, берите подпись представителя администрации учреждения, о том, что копия Акта учреждением получена, и можете прощаться. Не обращайте вни-мания на свою усталость, не торопитесь и не «входите в положение» админи-страции, которая тоже устала от проверки и «спешит приступить к своим служебным обязанностям». Вам, собственно, при обходе учреждения никто не нужен, кроме сопровождающего сотрудника, обеспечивающего вашу безо-пасность и показывающего дорогу. А заключительная беседа – это лишь по-пытка оперативно устранить выявленные нарушения. Если же вы сами устае-те и спешите закончить поверку – не начинайте ее. Поверхностная «липовая» проверка приносит огромный вред как заключенным, так и репутации ОНК.
Бывают такие ситуации, когда поступает просьба представителя про-веряемого учреждения о подписании их варианта Акта. В принципе, в этом нет ничего страшного. Тут можно пойти им навстречу при одном непремен-ном условии: очень внимательно отслеживайте, чтобы все замечания, выяв-ленные при проверке вами, туда вошли. Перечислите в Акте только те подразделения, которые подверглись проверке, и особенно обращайте внимание на заключительную фразу, вроде: «При обходе учреждения на-рушений прав не выявлено», которую вам, скорее всего, попытаются подсунуть. Формулируйте заключение следующим образом: «При обходе вышеперечисленных подразделений иных нарушений прав содержащихся в них граждан не выявлено». Не стесняйтесь настаивать на возможно неоднократной перепечатке Акта. При этом свой Акт составлять необходимо обязательно и обязательно под подпись оставлять его в учреждении. А их вариант - это не более, чем их внутренний документ, составленный ими для удобства отчетности перед вышестоящими органами.
Итак, вы выходите за пределы учреждения, оставив его представите-лям СВОЙ акт.
При этом ваша работа по проверке этого учреждения далеко ещё не за-кончена – впереди у вас заседание наблюдательной комиссии.

5. Заседания ОНК
Заседания ОНК – палка о двух концах. С одной стороны, смысла в этих заседаниях, вроде как и нет вовсе: согласно закону об общественном кон-троле мест принудительного содержания граждан, все члены ОНК абсолют-но равны в своих правах. Иными словами, не требуется какого-либо утвер-ждения Акта проверки учреждения, член ОНК вправе делать самостоятель-ные заявления СМИ, отправлять Акт проверки, в которой он участвовал, ко-му посчитает нужным и т.д. Зачем ему заседание ОНК в таком случае? (И поехать в какое угодно учреждение с проверкой член ОНК тоже может, ни-кого не спрашивая – достаточно только напарника найти.)
Но есть и тот самый второй конец палки: сложившееся общественное мнение и сила коллегиального решения.
Понятно, что тот качественный состав ОНК, который имеется в на-стоящий момент в России, не способствует продвижению международных стандартов по защите прав человека в местах заключения, предупреждению пыток заключённых и жестокого обращения с ними. Редкие правозащитни-ки, попавшие в ОНК, не составляют большинства их состава, потому их стремление превратить ОНК в действенный инструмент предупреждения и искоренения пыток в местах заключения постоянно наталкивается на сопро-тивление других членов комиссии, в особенности её руководства (председа-теля комиссии, его заместителей…). При этом сопротивление иных участни-ков не обязательно вызывается их стремлением выгородить администрацию учреждений – очень часто такое их поведение продиктовано простой мен-тальностью этих людей, приверженности их бюрократическому духу рабо-ты, крайне низким уровнем квалификации.
Чтобы побороть эту ситуацию, мы предлагаем всем членам ОНК по-знакомиться с нашим вариантом Регламента работы наблюдательных комис-сий, представленным в Приложении 2 к настоящему докладу.
Основная идея этого регламента проста: никто в наблюдательной ко-миссии не имеет управленческих полномочий – только организаторские функции. Причём эта идея вытекает не только из наших представлений об эффективности работы этой комиссии, но и из положений Закона № 76-ФЗ, пункт 1 статьи 4 которого гласит: «Общественный контроль и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляют-ся на основе принципов добровольности, равноправия и законности.» Ины-ми словами, любая должность в ОНК – это не сладкая возможность поприка-зывать, позапрещать или поразрешать, а дополнительная нагрузка: готовить и рассылать извещения о проверках, распечатывать решения, вести протоко-лы заседаний и т.д.
На первых заседаниях ОНК, когда мы проинформировали председате-ля комиссии о том, что собираемся посетить некоторые учреждения и по-просили его известить об этом соответствующие управления, он попытался нас остановить: «Скажите, зачем вы туда собираетесь, а я решу – поедете вы туда или нет». Вот чтобы подобных заявлений не было, мы и составили свой Регламент деятельности ОНК, который на нормативном уровне исключил бы ситуации ограничения деятельности членов ОНК.
Этот Регламент расписывает все функции ОНК и позволяет, как нам кажется, каждому члену ОНК не только свободно осуществлять свою мис-сию, но и усиливать её эффективность силой коллективных действий.
Согласно положениям Закона, ОНК может принимать решения по тем или иным ситуациям, выявленным по результатам проверок, и эти решения доводить до сведения различных органов (проверяемых ведомств, прокура-туры, власти…). Нам видится, что решения ОНК, смысл которых заключает-ся не только в доведении до сведения компетентных органов случаев нару-шения прав заключённых, но и в выработке рекомендаций для них по ис-правлению ситуации, могут быть весьма эффективны в деле предупрежде-ния пыток и жестокого обращения с заключёнными. Для этого и нужны за-седания ОНК. Этим целям и служит разработанный нами Регламент ОНК.
Места заключения граждан посещают разные члены наблюдательной комиссии и когда они собираются вместе на свои заседания, то, после докла-дов каждого из них, вырисовывается общая картина состояния дел с правами человека в той или иной системе мест принудительного содержания. Безус-ловно, качество и объективность появляющейся на заседании вышеозначен-ной картины в первую очередь зависит от качества и объективности провер-ки учреждений членами ОНК. (Когда мы приехали с проверкой в один из изоляторов Челябинской области и зашли в камеры, то сразу обратили вни-мание на стальные листы на окнах, которые фактически перекрывали доступ естественного света внутрь камер. Мы тут же сказали об этом руководству изолятора и, конечно же, отметили этот факт в Акте. Каково же было наше удивление, когда руководство изолятора заявило нам, что председатель ОНК уже дважды побывал у них с проверкой и замечаний по поводу фактическо-го отсутствия в камерах естественного освещения ни разу не высказал - !) Понимая, что такая ситуация (одни видят, другие – нет) вполне возможна, мы стараемся на заседаниях ОНК договориться с другими членами комиссии об унификации наших проверок; для этого мы и разработали форму Акта проверки.
Самым хорошим, в идеале, было бы полное взаимопонимание членов ОНК и стремление их работать в одной упряжке во имя достижения одних целей. Но жизнь есть жизнь и реальная ситуация с общественным контро-лем мест заключения такая, какая есть. Поэтому, исходя из реалий, мы и предлагаем свои рекомендации. И членам ОНК, имеющим активную по-зицию, но встречающим сопротивление в её реализации, напоминаем, что и из этой ситуации есть выход – воспользуйтесь рекомендациями первого абзаца этой главы.

6. Сотрудничество с Уполномоченным по правам человека
Институт омбудсменов существует в России не долгое время, но, в любом случае, значительно дольше, чем институт общественного контроля. При всех принципиальных расхождениях этих образований, главное из ко-торых то, что омбудсмены – структура государственной власти, а ОНК – общественная инстанция, олицетворяющая элемент гражданского общества, у этих институтов совпадают задачи и цели, потому сотрудничество их не только возможно, но и крайне желательно и необходимо для защиты прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания.
Стоит сразу отметить, что в России две достаточно независимые друг от друга структуры омбудсменов: Уполномоченный по правам человека Рос-сийской Федерации (в настоящее время Лукин В.Н.) и Уполномоченные по правам человека субъектов федерации. Независимость этих структур друг от друга вызвана тем, что наличие Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации (принятие закона об Уполномоченном) – прерогатива законодательной власти самого субъекта, отчего Уполномоченные по пра-вам человека в настоящий момент имеются не во всех субъектах РФ (см. сайт Уполномоченного по правам человека РФ http://ombudsmanrf.org). В си-лу этого мы рекомендуем всем ОНК сотрудничать со всеми аппаратами уполномоченных по правам человека – как всей Российской Федерации, так и своего субъекта федерации. Кроме этого, желательно наладить связи и с появившимися совсем недавно Уполномоченными по правам ребёнка, соз-даваемыми по той же схеме: Уполномоченный по России и Уполномочен-ный по субъекту федерации.
В каком виде может осуществляться сотрудничество ОНК и Уполномоченных по правам человека (ребёнка)?
Прежде всего, в направлении Уполномоченному сводных справок о ре-зультатах проверок мест принудительного содержания граждан. Хотя штаты аппаратов Уполномоченных достаточно многочисленны и в них предусмот-рены специальные должности (или целые отделы) по работе с местами при-нудительного содержания граждан, Уполномоченные постоянно испытыва-ют дефицит информации о текущем состоянии дел в колониях, следствен-ных изоляторах и т.д. ОНК же, напротив, (при условии добросовестного от-ношения к своему долгу) перегружены информацией об этом, поскольку ра-ботают в режиме мониторинга за местами принудительного содержания. Это во-первых.
Во-вторых, возможности воздействия на ситуацию у ОНК и Уполно-моченного по правам человека резко различны. При всём том, что Закон об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (или анало-гичный закон в субъекте федерации) носит откровенно декларативный ха-рактер, а про Закон об общественном контроле за обеспечением прав чело-века в местах принудительного содержания граждан даёт достаточно много полномочий членам ОНК, реалии жизни таковы, что все ведомства, в чьём составе находятся упомянутые места, достаточно благоговейно относятся к замечаниям, а тем более представлениям в прокуратуру как раз Уполномо-ченного по правам человека. ОНК должны максимально использовать эту ситуацию и беспрерывно снабжать Уполномоченного материалами своих проверок. При этом совместно с материалами проверок предлагать Уполно-моченному свои пути решения выявленных проблем, чтобы облегчить ему работу по взаимодействию с иными государственными структурами. Всё это нужно для того, чтобы Уполномоченный имел серьёзную базу для составле-ния своих представлений в прокуратуру и иные органы, компетентные в ре-шении вопросов, поднятых ОНК. Представления Уполномоченного и есть тот путь (один из путей), которым должны пользоваться ОНК для исполне-ния своей миссии по предупреждению пыток и жестокого обращения с гра-жданами в местах принудительного содержания последних.
В-третьих, нужно практиковать совместные пресс-конференции по во-просам общественного контроля с аппаратом Уполномоченных по правам человека. Подробнее об этом смотри ниже.
В-четвёртых, мы настоятельно рекомендуем совместные инспекции учреждений с Уполномоченным или представителями его аппарата. Чем по-лезны такие инспекции? Прежде всего, совместная инспекция усиливает эф-фективность работы и эффект, оказываемый как на администрацию учреж-дений, так и на граждан, принудительно в учреждении содержащихся. Кроме того, совместная работа обогащает как тех, так и других – ведь, повторимся, оба института по защите прав граждан образования молодые, входящие в них люди чаще всего не имеют опыта инспекций, а научиться что-то делать можно только участвуя в деле – через ошибки и наработку опыта. Потому опытные люди, встречающиеся в этих структурах, должны передавать свой опыт возможно быстрее и возможно большему числу коллег. Совместные инспекции как раз способствуют этому.
Наш личный опыт взаимодействия с Уполномоченным по правам че-ловека и Уполномоченным по правам ребёнка Челябинской области говорит о чрезвычайной пользе совместных действий по защите прав граждан, нахо-дящих в местах принудительного содержания.
И, в-пятых, Уполномоченному можно предложить вести Реестр безо-пасности заключённых, обратившимся в ОНК с жалобами на условия содер-жания, Положение о котором мы разработали. (см. Приложение 3). Что та-кое этот Реестр? Это список лиц, пожаловавшихся на администрацию учре-ждений членам ОНК при посещении ими учреждения. Ни для кого не сек-рет, что администрации учреждений не только, скажем мягко, не любят жа-лобщиков, но и достаточно жестоко преследуют их за жалобы. Именно по этой причине большинство заключённых отказываются беседовать (хоть в присутствии представителей администрации, хоть с глазу на глаз) с членами ОНК на предмет нарушения их прав. Те же, кто всё же решаются это сде-лать, практически всегда подвергаются репрессиям после отъезда комиссии. Поэтому необходима защита этих людей. Вот и предлагается вносить их фа-милии в специальный список и Уполномоченному (или тем организациям, кому он поручит) периодически проверять, как обращаются с этими заклю-чёнными в учреждении. Представляется (по предыдущему опыту нашей ра-боты), что эта мера весьма эффективна.

7. Использование СМИ
Как бы странно это ни прозвучало в современной России, средства массовой информации обладают-таки достаточно большим влиянием на принятие решений властями. Говоря так, мы имеем в виду не верховную власть (на которую СМИ никакого влияния не имеют), а власть региональ-ную, которая очень сильно озабочена своим имиджем в глазах власти вер-ховной, поскольку в условиях отсутствия в стране демократических инсти-тутов благополучие её зависит не от мнения избирателей, а от благораспо-ложения вышестоящего начальства. Вышестоящее же начальство не любит, когда в медиа пространстве начинает накапливаться негативная информация про тот или иной регион. А имидж региону создаёт работа находящихся на его территории тех или иных государственных структур, пусть даже феде-рального подчинения. Учреждения уголовно-исполнительной системы, га-уптвахты, изоляторы временного содержания, - те самые субъекты контроля ОНК – входят в ведомства федерального подчинения и управления. Но их работа непосредственным и очень значительным образом (поскольку деятельность этих институтов всегда вызывает живейший интерес у населения) влияет на имидж региона. Это обстоятельство и нужно учитывать ОНК, чтобы использовать его для выполнения своей миссии по предупреждению пыток и жестокого обращения с гражданами в местах их принудительного содержания.
Надо отметить тут же, что и сами СМИ всегда с охотой идут на осве-щение работы заведений пенитенциарного типа, поэтому их и не приходится долго упрашивать, чтобы они дали информацию, которая оказывается в ве-дении ОНК.
Казалось бы, всё так замечательно складывается, бери и работай рука об руку со СМИ. Однако, не всё так просто.
ОНК постоянно следует иметь в виду, что практически все журнали-сты (в отличие от членов ОНК) не озабочены решением той или иной про-блемы, о которой они выпускают репортаж – им важна сама новость, осо-бенно если она несет сенсационную окраску или вызвана информационным поводом. Поэтому не каждый их репортаж (далеко не каждый) о тюремной жизни несёт в себе положительный заряд, способный позитивно изменить ситуацию с соблюдением прав человека в местах заключения. Потому веро-ятность вреда от сообщения СМИ про тюрьму гораздо выше, чем вероят-ность принесения пользы.
Исходя из этого, нужно тщательно готовить своё обращение в СМИ, прежде чем позвать журналистов осветить ту или иную сторону деятельно-сти ОНК.
Прежде всего, в обязательном порядке нужно готовить и раздавать всем присутствующим на освещении события журналистам пресс-релизы о мероприятии. Не секрет, что большинство журналистов достаточно ленивы и привыкли снимать клише-картинку о мероприятии, брать коротенькое ин-тервью в начале пресс-конференции («записать синхрон»), убегая после за-писи необходимого видеоряда с самой пресс-конференции, совершенно не разобравшись в сути проблемы. Поэтому вы должны вручить каждому лис-ток с информацией, написанной чётким, простым и понятным языком, цита-ты из которой он и даст в эфир. В идеальном варианте хорошо бы, конечно, просмотреть перед публикацией готовый материал, но это достаточно труд-но сделать, если вы не знакомы с журналистами. От этого требования к ка-честву пресс-релиза ОНК резко возрастают.
Можно давать журналистам Акты проверок учреждений, но в этом случае вы должны быть уверены в профессионализме журналиста и его по-рядочности, поэтому вряд ли стоит так рисковать, ведь ваша цель – помочь людям, чьи права нарушаются, а не усугубить их положение.
Ещё один штрих: прежде чем обращаться к СМИ, обязательно нужно попытаться решить проблему внутри ведомства (а то и внутри учреждения). К журналистам нужно апеллировать либо в крайнем случае, когда никакими иными методами изменить ситуацию не представляется возможным, либо по простой причине оповестить возможно большее число граждан о своём су-ществовании: кто вы, зачем вы, чем и кому можете помочь, каких успехов достигли.
Если ОНК будет следовать этим нехитрым советам, то общение со средствами массовой информации очень сильно может помочь ей изменить ситуацию с пытками в российских местах принудительного содержания граждан.
Нам в своей деятельности не раз приходилось прибегать к помощи СМИ, и в подавляющем числе случаев эта помощь была действенной. Хотя мы имеем и опыт негативных впечатлений и негативных последствий от ос-вещения событий, авторами или участниками которых мы были. Этот опыт и привёл нас к тем выводам, которые в качестве рекомендаций мы представи-ли выше.

8. Привлечение международных институтов по защите прав
человека
В настоящий момент в России наиболее действенным средством защи-ты своих прав для граждан является обращение в Европейский суд по пра-вам человека (ЕСПЧ). Имеются случаи, когда нарушенные права восстанав-ливались благодаря только самому факту подачи жалобы в ЕСПЧ. Это, ко-нечно, здорово – появление такого средства защиты. Для ОНК, однако, путь обращения в ЕСПЧ закрыт, поскольку обращаться туда с жалобой (в том числе и на пытки или жестокое обращение) могут только сами потерпевшие.
Тем не менее, для выполнения свое миссии ОНК может использовать другое средство международной защиты – обращение к Специальному док-ладчику ООН по пыткам. Сейчас им является Хуан Е. Мендес (Juan E Mendez), которому можно послать сообщение на электронный адрес [email protected]
Специальный докладчик для российских властей, вроде как, не пред-ставляет никакой угрозы, поскольку вот уже много лет, руководствуясь его статусом (порядком допуска в страну), российские власти его в РФ попросту не пускают. Но, как мы уже говорили, в российских регионах, где, собствен-но, и работают ОНК, реальную силу имеют просто сами факты проявления интереса к тому или иному конкретному случаю (или явлению) междуна-родной организации. А специальный докладчик ООН – очень высокая для провинциального чиновника организация. Присланный оттуда запрос прак-тически всегда вызывает состояние испуга у любого регионального началь-ника, что позволяет достаточно быстро решить проблему, доселе казавшую-ся просто неразрешимой.
Наш опыт общения со специальным докладчиком пока невелик, пото-му мы не можем дать ему никакой оценки. Но мы видим перспективу в воз-можности использования этого международного института защиты прав че-ловека в работе ОНК, членами которой являемся.
Существуют и другие международные инструменты, которые ОНК мо-жет использовать в своей работе, например, Европейский комитет против пыток (ЕКПП), но у нас пока нет опыта работы с ними, потому здесь мы не можем что-либо проанализировать.

Выявленные нарушения прав человека в местах принудительного содержания граждан в Челябинской области
Первые инспекции мест принудительного содержания граждан, прове-дённые нами в статусе членов ОНК (как сотрудники правозащитных органи-заций мы посещаем места лишения свободы уже давно – с 1996 года), дали нам следующую информацию о нарушении прав человека в колониях (при-надлежат ФСИН), следственных изоляторах (ФСИН), изоляторах временно-го содержания (МВД):
1.Избиения заключённых (пытки) встречаются в каждом учреждении ФСИН. Избивают заключенных как сотрудники учреждений (оперативные работники, работники режимной службы, конвоиры, начальники отрядов), так и другие заключённые из так называемого «актива» - заключённых, со-трудничающих с администрацией учреждения за поблажки в условиях со-держания. «Активисты» избивают других заключённых с ведома или по по-ручению сотрудников администрации.
Избиения начинаются сразу по прибытию этапа заключённых в колонию («ломка этапа»). После выгрузки из автомобиля на заключённых набрасы-ваются сотрудники колонии и начинают прибывших бить. Делается это для устрашения, чтобы показать «кто в доме хозяин». Не бьют этапы в очень редких случаях. Далее избиения продолжают заключённые, находящиеся на негласной службе у администрации учреждения.
В первом помещении, где принимается этап, к вновь прибывшим сразу подходят «активисты» и предлагают прибывшему написать родственникам письмо с просьбой об оказании «гуманитарной помощи» колонии. При этом в качестве адресата называются либо адрес самой колонии, либо адрес како-го-нибудь сотрудника. Не соглашающихся бьют.
На этом избиения не заканчиваются. В бане, куда отправляют всех вновь прибывших, заключённым дают тряпку: «Мой пол!». Тех, кто не соглашает-ся, бьют.
Нами получены жалобы на случаи избиения при отказе по прибытию в колонию надевать рваную робу или в следственном изоляторе при отказе надевать робу при помещении в карцер. (Оба требования администрации яв-ляются нарушением закона.)
Пытки продолжаются и в дальнейшем. В карантине, куда на первое вре-мя попадают заключённые, распорядок дня таков, что практически всё время заключённые проводят на улице (в любую погоду), где постоянно марширу-ют, либо часами стоят на асфальте. В туалет ходить разрешается 2 или три раза (справить малую нужду), «по-большому» - только один раз после отбоя.
Такое отношение к прибывшим в колонию, по мнению персонала, необ-ходимо для усмирения любых стремлений заключенного к какому бы то ни было сопротивлению администрации или к отстаиванию своего достоинства.
Когда заключённый, пройдя неизбежные избиения в начале своего со-держания в колонии, попадает в отряд, злоключения его не заканчиваются: за любое выказывание своей позиции или, не дай бог, отличного от мнения администрации своего мнения, заключённый доставляется в дежурную часть, где, чаще всего, к нему применяют пытку растяжкой – т.е. ставят к стене на максимально широко расставленные ноги и в такой стойке выдер-живают часами.
Всё то, что описано выше, мы слышали от заключённых в каждой коло-нии, которую мы посещали, если имели беседы с глазу на глаз с заключён-ными. При этом ни один из них не соглашался открыто свидетельствовать о пытках, о которых он нам поведал, если бы мы инициировали прокурорскую проверку по его рассказу.
Однако, рассказы заключённых о пытках подтверждаются фактами уго-ловного преследования сотрудников ГУФСИН по Челябинской области, ко-торые время от времени случаются. Прямо в настоящий момент проходит процесс над 18-тью сотрудниками ГУФСИН, обвиняемых в убийстве четве-рых заключённых, случившимся как раз во время «ломки этапа» в ИК-1.
2. Препятствование подаче жалоб на условия содержания – такое же массовое нарушение прав заключённых, как и применяемые к ним пытки.
В учреждениях ГУФСИН существует следующий порядок подачи жалоб (любых, в том числе и на условия содержания): заключённый в письменном и открытом виде подаёт жалобу начальнику отряда. Начальник отряда зна-комится с жалобой, беседует с заключённым (беседа чаще всего носит од-нобокий характер: заключённому просто предлагается отказаться от жало-бы), после чего начальник отряда передаёт жалобу в спецчасть колонии, где с ней в обязательном порядке знакомятся оперативные работники (специ-альные работники учреждения, в чью задачу, кроме прочего, входит кон-троль обстановки в учреждении на предмет предупреждения бунтов и иных волнений). Оперативный работник вызывает к себе жалобщика и тоже тре-бует от него отказа от жалобы. Если заключённый проявляет твёрдость, к нему, практически всегда, применяют пытку в виде упоминавшейся уже рас-тяжки, либо его отправляют в штрафной изолятор (ШИЗО). При этом спец-часть в журнале регистрации ставит жалобу на учёт и заключённому (если тот настаивает) сообщается учётный номер этой жалобы. Далее ему сообща-ется, что конверт с жалобой сдан на почту. На этом жизнь жалобы прекра-щается, потому что ни на какую почту администрация колонии жалобу не сдаёт: по существующему порядку почтовые служащие никаким образом не фиксируют почтовые отправления (в данном случае конверт с письмом) и поэтому администрация колонии всегда может сказать заключённому: мы бросили ваше письмо в почтовый ящик и теперь все претензии предъявляйте почте. Концов здесь найти невозможно. По этой причине жалобы на условия содержания из учреждений ФСИН практически не уходят.
Так описывают ситуацию с жалобами абсолютно все заключённые, с ко-торыми мы беседовали, а это несколько сот человек из полутора десятка ко-лоний.
3. Ограничения в свиданиях с родственниками также носят массовый характер. При этом в учреждениях уголовно-исполнительной системы это вызвано тем, что администрация учреждений в любой момент может приду-мать (или спровоцировать) заключённому случай нарушения им правил внутреннего распорядка и отправить его за это в ШИЗО, что влечёт отмену запланированного свидания; а в изоляторах временного содержания, при-надлежащих МВД, ограничения на свидания вызваны тем, что в ИВС отсут-ствуют комнаты для свиданий, отчего свидания провести невозможно.
4. Пыточные условия содержания в ИВС и СИЗО – явление, распро-странённое очень широко. В камерах этих учреждений очень часто встреча-ются ситуации их переполненности по сравнению с нормой. Причём количе-ство заключённых, содержащихся в камере, может превышать её возможно-сти в 3, 4, 5 раз! Заключённым в таких условиях трудно дышать (просто не хватает кислорода), влажность в камерах может достигать 100%, отчего че-ловек начинает гнить заживо, различные инфекционные болезни распро-страняются в такой среде молниеносно. Усугубляет ситуацию либо недоста-точное естественное освещение в камере, либо вообще полное его отсутст-вие (в половине ИВС, которые мы пока объехали, просто нет окон в каме-рах!). Нет в некоторых камерах и столов, скамеек – заключённые принимают пищу прямо на полу, где и спят. При этом они ещё и лишены прогулок, по-скольку не все ИВС имеют прогулочные дворики.
Пыточные условия содержания не только лишают заключённых здоро-вья, но и существенным образом нарушают их право на защиту, поскольку в таких условиях сколько-нибудь нормальным образом подготовиться к суду нельзя.
Перечисленные нарушения прав человека, случаи пыток и жестокого, унижающего человеческое достоинство обращения, конечно же, не исчер-пывают весь спектр нарушений. Мы только выбрали наиболее вопиющие из них, чтобы показать, что работы общественным наблюдательным комиссиям в России хватит на долгие годы. Понимая это, мы, тем не менее, не впадаем в пессимизм, поскольку и предыдущий наш опыт работы в правозащитной организации и нынешний – работы в статусе членов ОНК, вселяет в нас оп-тимизм: нам удаётся, используя те приёмы, которые указаны выше, менять ситуацию к лучшему, заставляя неповоротливые государственные структуры не только прислушиваться к нашему мнению, но и принимать реальные ме-ры к исправлению негативных моментов, на которые мы указываем.
Мы уверены, что постоянная и целенаправленная борьба за предупреж-дение и недопущение пыток и жестокого, унижающего человеческое досто-инство обращения с гражданами, находящимися в местах принудительного содержания, принесёт нужные плоды, особенно если при этом мы будем ощущать поддержку тех стран и народов, которые ушли по пути демократии дальше нас.


Наблюдательные комиссии: недостатки и проблемы

И.С.Яковец, кандидат юридических наук, старший на-учный сотрудник, ведущий научный сотрудник сектора
исследования проблем уголовно-исполнительного зако-нодательства Института изучения проблем преступно-сти НАПрН Украины, г. Харьков
В последнее время мировое сообщество укоренилось в мысли, что обще-ственный контроль является необходимой принадлежностями демократии, условием прозрачности и ответственности исполнительной власти, инстру-ментом обеспечения прав человека. Во всех демократических странах необ-ходимость такого контроля не подвергается сомнениям, он служит гаранти-ей предотвращения нарушений прав граждан и повышения эффективности работы всех звеньев государственного аппарата.
Часть 2 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Украины (далее – УИК), предусматривает, что для обеспечения общественного контроля за соблюдением прав осужденных во время исполнения уголовных наказаний создаются наблюдательные комиссии, действующие на основе этого Ко-декса и Положения о наблюдательных комиссиях, утвержденного Кабине-том Министров Украины. Именно указанная норма уголовно-исполнительного законодательства и позволяет сделать вывод о необходи-мости внедрения общественного контроля при исполнении уголовных нака-заний.
Как представляется, главная цель общественного контроля – обеспечить соблюдение прав и свобод человека в деятельности уголовно-исполнительной службы в целом. Эта цель является основной для общест-венного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний, это его «мис-сия», стратегическая цель.
Однако анализ функций и полномочий наблюдательных комиссий, изложенных в соответствующем Положении, показывает, что в нем содер-жатся общие призывы и пожелания, не подкрепленные (или слабо подкреп-ленные) юридическим механизмом их реализации. К тому же установление прав и обязанностей не сопровождается очерчиванием мер ответственности за них ненадлежащее выполнение и др. Уместно отметить, что подобные не-соответствия представляют собой источник бюрократизма (в худшем смысле этого слова) в работе комиссий, поскольку недостаточность полномочий при широких задачах и функциях приводит к фактической невозможности их выполнения. А чрезмерные права без надлежащего механизма ответственно-сти и контроля создают условия для игнорирования членами комиссий своих служебных задач и функций, содействуют злоупотреблению служебным по-ложением.
Основные функции наблюдательных комиссий определены в п. 4.1 – 4.7 Положения о наблюдательных комиссиях.
Для обеспечения этих функций наблюдательная комиссия имеет право лишь:
1) поручать членам комиссии: посещать учреждения исполнения нака-заний, изучать состояние материально-бытового и медико-санитарного обеспечения осужденных, условия их работы и обучение, состояние орга-низации социально-воспитательной работы; принимать участие в заседаниях комиссий учреждения исполнения наказаний во время рассмотрения вопро-сов о внесении в суд представлений относительно условно-досрочного ос-вобождения от отбывания наказания, замены неотбытой части наказания более мягким, освобождения от отбытия наказания беременных женщин и женщин, которые имеющих детей до трех лет, и принимать участие в су-дебных заседаниях во время рассмотрения таких представлений;
2) высказывать свою мысль по сути ходатайства о помиловании, кото-рое подает осужденный;
3) получать от общественных организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов и учреждений испол-нения наказаний, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности информацию и документы, необходимые для выпол-нения положенных на комиссии задач;
4) проводить личный прием осужденных, рассматривать их обращения и принимать по результатам рассмотрения соответствующие решения;
5) заслушивать на своих заседаниях по вопросам, относящимся к компе-тенции комиссий, информацию должностных лиц органов и учреждений исполнения наказаний, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и отдельных граждан;
6) поручать представителям общественных организаций и трудовых коллективов (по них согласию) проводить воспитательную работу и осуще-ствлять контроль за поведением лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, на протяжении неотбытой его части, координировать эту работу;
7) заслушивать на своих заседаниях информацию представителей обще-ственных организаций и трудовых коллективов, осуществляющих общест-венный контроль за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбыва-ния наказания, о их работе (обучении) и поведении в быту, в случае необхо-димости приглашать и заслушивать таких лиц;
8) вносить на рассмотрение органов исполнительной власти и органов местного самоуправления предложения по: усовершенствованию деятельно-сти органов и учреждений исполнения наказаний в части соблюдения прав человека, защиты основных свобод и законных интересов осужденных; улучшению на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от формы собственности личностно-профилактической та воспитательной ра-боты с лицами, осужденными к общественными или исправительным ра-ботам, а также лицами, условно-досрочно освобожденными; усовершенст-вованию процесса подготовки осужденных к освобождению; организации трудового и бытового устройства лиц, освобожденных от отбытия наказа-ния, содействие их социальной адаптации; обеспечению правовой и соци-альной защиты персонала органов и учреждений исполнения наказаний.
Анализ перечня приведенных выше функций позволяет прийти к вы-воду, что лишь закрепленные в п. п. 4.1 и 4.2. Положения функции наблюда-тельных комиссий могут быть отнесены к направленным законодателем на выполнение основной задачи – обеспечение общественного контроля за со-блюдением прав и законных интересов осужденных, поскольку они преду-сматривают необходимость согласования с наблюдательной комиссией ре-шений администрации органов и учреждений исполнения наказаний, могу-щих привести к существенному изменению условий держания осужденных (как в сторону улучшения, так и в сторону ухудшения), или вообще к осво-бождению их от дальнейшего отбытия наказания, вследствие чего правовой статус осужденных может быть как существенно расширен (даже до полного снятия установленных приговором правоограничений – при освобождении от дальнейшего отбытия наказания), так и существенно сужен (ухудшен) при переводе в более строгие условия держания. Все же иные функции на-блюдательных комиссий (п. п. 4.4 – 4.7. Положения), исходя из содержания соответствующих норм, никакого отношения к указанной задаче не имеют.
Наблюдательные комиссии согласовывают все решения (представле-ния и постановления) администрации исправительной колонии по вопросам изменения условий держания осужденных к лишению свободы (как в преде-лах одного учреждения, так и путем перевода в колонию другого уровня безопасности) и предоставления разрешения соответствующей категории осужденных женщин на проживание вне границ исправительной колонии или его отмены. Действительно, в тех случаях, когда в соответствующем решении администрации колонии (представлении или постановлении) ста-вится вопрос об изменении условий содержания осужденных в сторону ухудшения их правового статуса, его согласование с наблюдательной комис-сией, безусловно, является целесообразным и необходимым, поскольку именно таким образом наблюдательная комиссия может обеспечить опреде-ленный контроль за законностью и обоснованностью действий администра-ции колонии и соблюдением прав и законных интересов осужденных. Одна-ко тогда, когда в решениях администрации предлагается изменение условий содержания осужденных в сторону их улучшения и уменьшения объема ус-тановленных для осужденных правоограничений (например, перевод осуж-денного из участка ресоциализации – в участок социальной адаптации, пере-вод в учреждение с меньшим уровнем безопасности, предоставления разре-шения на проживание за пределами колонии), их обязательное согласование с наблюдательной комиссией едва ли можно считать оправданным и отве-чающим здавому смыслу с точки зрения обеспечение контроля за соблюде-нием прав и законных интересов осужденных. Ведь если сама администра-ция, продолжительное время изучавшая личность осужденного, его поведе-ние и отношение к труду, приходит к выводу о необходимости улучшения его правового положения, то навряд или целесообразно предусматривать обязательное согласование такого решения с наблюдательной комиссией, поскольку этим администрация колонии не может нарушить права и закон-ные интересы осужденного. Кроме того, нельзя не учитывать и того факта, что вследствие несовершенства норм действующего Положения о наблюда-тельных комиссиях, имеют место случаи, когда наблюдательные комиссии по надуманным мотивам отказывают в согласовании представлений и по-становлений администрации колонии, в которых относится вопрос об изме-нении условий держания осужденных в сторону их улучшения.
Что же касается функции наблюдательной комиссии, закрепленной в п. п. 4.2. Положения, то, учитывая содержание основной задачи этого инсти-тута, можно утверждать, что она вообще не выдерживает никакой критики. Названная функция предусматривает, что к исключительной компетенции наблюдательной комиссии относится внесение в суд совместного с админи-страцией исправительных учреждений представления для решения вопроса о применении к осужденным условно-досрочного освобождения (ст. 81 УК Украины), замены неотбытой части наказания более мягким (ст. 82 УК Ук-раины) и освобождения от дальнейшего отбывания наказания беременных женщин и женщин, имеющих детей до трех лет (ст. 83 УК Украины). При-чем статьи 407 и 407-1 УПК Украины, регламентирующие процессуальный порядок рассмотрения этих вопросов судом, предусматривают, что лишь на-личие такого совместного представления является основанием для их рас-смотрения по сути. Итак, отказ наблюдательной комиссии во внесении со-вместного представления по тем или иным причинам вообще делает невоз-можным рассмотрение судом соответствующего вопроса по существу, что прямо противоречит интересам осужденного.
Кроме того, нельзя не признать и того факта, что решение наблюда-тельной комиссии по вопросам внесения совместных представлений о воз-можности применения к осужденным ст. ст.81, 82, 83 УК Украины, в боль-шинстве случаев носит преимущественно формальный характер, поскольку она не в состоянии полно и всесторонне изучить осужденного (как это дела-ет администрация органа или учреждения исполнения наказаний), а получа-ет всю информацию об осужденном, как правило, исключительно из доку-ментов, предоставленных администрацией, или в лучшем случае общается с осужденным лишь один раз на заседании соответствующей комиссии учре-ждения. Таким образом, реализуя функцию, предусмотренную п. п. 4.2 По-ложения, наблюдательная комиссия по сути выполняет роль лишней бюро-кратической инстанции, лишь усложняющей процедуру принятия соответст-вующего решения и никоим образом не содействует обеспечению прав и за-конных интересов осужденных.
Ни в ч. 4 ст. 113 УИК Украины, ни в ч. 4 п. 45 Правил внутреннего распо-рядка учреждений исполнения наказания не созданы надлежащие механиз-мы для реализации права наблюдательных комиссий на рассмотрение обра-щений осужденных (п. 6 Положение) - предложения, заявления и жалобы последних подлежат пересмотру администрацией колонии. Таким образом, общественный контроль, который и является основной задачей наблюда-тельной комиссии согласно требованиям Положения, фактически ставится под "надзор" администрации, в результате чего возникают объективные пре-пятствия для выявления причин и условий существующих нарушений прав и законных интересов осужденных. Это отмечается и в докладах Европейского Комитета по предотвращению пытки Правительства Украины .
Проведенный нами анализ иных нормативно-правовых источников пока-зал, что они тоже далеки от идеала и не могут устранить препятствия, возни-кающие в деятельности наблюдательных комиссий. Как результат, это не только не содействует развитию механизма защиты прав и законных интере-сов осужденных, но и не позволяет усовершенствовать формы и методы об-щественного контроля за деятельности органов государственной власти, их служебных и должностных лиц.
На самом деле такая ситуация связана с тем, что еще при принятии По-ложения оно изначально не позволяло создать эффективно действующий механизм контроля органов и учреждений исполнения наказаний (далее – ОУИН). Это, как представляется, полностью устраивало руководство ОУИН и устраивает до сих пор. В результате общественный контроль ОУИН фак-тически отсутствует. Побочным эффектом отсутствия общественного кон-троля стали многочисленные чрезвычайные события в ОУИН за последние годы с попытками заключенных совершить суицид в знак протеста против плохого обращения. Ни разу при публичном обсуждении этих случаев, не было упоминаний о наблюдательных комиссиях и них роли в контроле со-блюдения прав заключенных.
По информации, предоставленной нам Министерством труда и социаль-ной политики Украины, в Украине по состоянию на 01.01.2010 г. в Украине действовала 661 наблюдательная комиссия. Численность освобожденных, обратившихся в наблюдательные комиссии за предоставлением соответст-вующей помощи в течение 2009 года, составило 9590 лиц, из них: восста-новлены документы – 2736 лицам, трудоустроено – 1932 лица, обеспечено жильем – 238 лиц, направлено на обучение – 368 лиц. Таким образом, даже государственными учреждениями наблюдательные комиссии определяются в первую очередь как структуры предоставления помощи, а не как субъекты общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов осуж-денных. Представляется, что именно неправильный подход к определяющим функциям и задачам наблюдательных комиссий, выступает одним из факто-ров, не позволяющих признать их деятельность надлежащих образом эффек-тивной. Однако он не является единственным.
Основные проблемы, связанные с деятельностью наблюдательных ко-миссий. Нами были проведен опрос (интервьюирование) членов наблюда-тельных комиссий с целью получения не формальной (статистической) от-четности, а мнений конкретных членов комиссий о собственных ощущениях от работы в комиссиях. По итогам интервью можно выделить две группы основных проблем, актуальных для наблюдательных комиссий:
1) Проблемы организационного характера, касающиеся исключительно процедуры деятельности;
2) Проблемы в работе за осужденными и освобожденными.
Проблемы организационного характера. 76% опрошенных отмечают су-ществование сложности, связанной как с формированием состава комиссии, так и с несоответствием возложенных задач имеющимся ресурсам.
1. Положение о наблюдательных комиссиях предусматривает большой объем работы, которую невозможно выполнить лишь в свободное от основ-ной занятости время. Поэтому предлагается освобождать членов комиссии от выполнения функций по основному месту работы на период деятельности в составе наблюдательных комиссий.
Для работников государственных и коммунальных органов участие в ра-боте наблюдательных комиссий становится дополнительной нагрузкой. Если эти функции объединяются с основной работой, они воспринимается как не-отъемлемая часть должностных обязанностей. Но, если возникает необхо-димость выполнить что-то непривычное для чиновников (например, встре-титься и пообщаться с осужденным или освобожденным, помочь ему найти работу или жилье, принять участие в заседании суда и т.п.), они стараются избежать таких задач по очевидным причинам – работник администрации или другого государственного или коммунального заведения включается в состав комиссии без личного согласия и не может выполнять что-то безвоз-мездно. Поэтому не стало неожиданностью, что в ходе интервью представи-тели комиссии из числа должностных лиц предлагают передать определен-ные Положением о наблюдательных комиссиях функции постоянным со-трудникам (специалистам), для чего ввести дополнительные штатные еди-ницы в состав соответствующих органов власти и местного самоуправления.
Более того, «индивидуальная работа» с осужденными и освобожденными воспринимается подавляющим большинством членов комиссий как «над-зорная», в результате чего преобладает мнение, что «эта деятельность дуб-лируется участковыми инспекторами милиции, персоналом органов и учре-ждений исполнения наказаний». Подобные представления работников адми-нистраций и исполкомов (которые и составляются подавляющее большинст-во в составе комиссии) фактически формируют позицию и направляют дея-тельность комиссии в соответствующем направлении.
Таким образом, наблюдательная комиссия выполняет лишь те функции, которые соответствуют методами и формами работы государственного и муниципального служащего (например, участие в заседаниях, подготовка документов, выезды из проверками и т.п.). Та же часть задач комиссий, для реализации которых необходима трата личного времени, инициативность и усилия, практически не выполняются и выполняться не могут из-за выше-указанных обстоятельств.
2. Аналогичные проблемы возникают и с участием в работе комиссий общественных организаций, депутатов, представителей предприятий. Боль-шинство из них (57%) входят в состав комиссий также не по собственной инициативе, а по указанию руководителей района или города. Поэтому по-добное участие воспринимается как формальная и не нужная нагрузка. Фор-мальная даже в том смысле, что большинство представителей общественно-сти не связаны своими интересами с проблемами осужденных и освобож-денных. Более того, довольно часто у представителей ветеранских, профсо-юзных движений превалирует предубеждение к осужденным, стереотип «изгнанников» общества, а иногда – даже отмечается открытое невоспри-ятие необходимости контроля за соблюдением прав осужденных по мотивам постоянного нарушения прав тех же ветеранов, трудящихся и т.п. В связи с этим представителями комиссии отмечается сложность в привлечении к этой деятельности представителей общественности.
3. В некоторых интервью (особенно в тех комиссиях, где прилагались оп-ределенные усилия к привлечению общественных организаций) констатиро-валось, что на уровне района общественных организаций, занимающихся проблемами осужденных и освобожденных нет вообще. Это действительно большая проблема – в Украине такие организации немногочисленны. С дру-гой стороны, участие в составе наблюдательных комиссии неоднозначно воспринимается и теми немногими существующими общественными орга-низациями, их активистами и волонтерами. Они, в основном, работают в масштабах региона, в связи с чем представители специализированных обще-ственных организаций включены в состав областных комиссий. Представля-ется, что тут пригодился бы опыт Республики Казахстан, в которой эта про-блема решена благодаря укрупнению наблюдательных комиссий и возложе-ния всех задач на один орган – областную наблюдательную комиссию. Это позволяет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы и обеспечи-вает однообразие деятельности во всех без исключения органах и учрежде-ниях исполнения наказаний.
При определении возможностей общественности в деле обеспечения эф-фективного общественного контроля необходимо иметь в виду еще одно существенное обстоятельство. Важным условием является высокое развитие активного гражданского сектора, широкого круга работающих обществен-ных организаций и образований. К сожалению, в Украине подавляющее большинство общественных организаций и объединений граждан не отве-чают этим критериям, поскольку они создаются с целью реализации совсем иных задач. Современное украинское общество находится в глубоком кри-зисе. И основой этого кризиса выступает равнодушие людей, их нежелание бороться за свою свободу, свои права, свои интересы наконец. Причем такая пассивность и равнодушие достигает огромных, ужасающих масштабов, ох-ватывает общество во всех сферах деятельности. Все это приводит к мысли, что «как оказывается, общества в Украине почти не существует. Существует толпа. Разрозненная, бесправная, беспредельно отдаленная от реальной по-литики и власти. Но, хотя как это не удивительно, удовлетворенная своим положением и равнодушная к политике толпа» . Украинские неправитель-ственные организации, как и в начале своего становления, финансируются главным образом из иностранных источников. В странах-лидерах демокра-тического развития, согласно принятым нормам, считается нормальным со-отношение долей в бюджете неправительственных организаций, при кото-ром 1/3 финансирования приходится на оплачиваемые услуги самой органи-зации, 1/3 - средства, полученные за счет грантов (как из государственного бюджета, так и от фондов-доноров), и 1/3 представляют пожертвования от бизнеса. Что же касается Украины, то структура финансирования наших не-правительственных организаций имеет несколько иной характер. В среднем не меньше 80% в финансировании наших неправительственных организаций представляют средства международных фондов-доноров.
Этому есть простое объяснение - именно благодаря финансированию этих фондов создался и заработал в Украине «рынок» неправительственных орга-низаций, именно благодаря этим средствам мы имеем ныне в штате общест-венных организаций квалифицированных незаангажированных экспертов; именно благодаря этом финансировании большое количество наших членов правительства, научных работников и других представителей «интеллекту-альной работы» получила возможность приобщиться к наработкам своих за-граничных коллег, в частности и через обучение, поездки по обмену опытом.
Следует отметить, что стратегия финансирования международными фон-дами нашего «третьего сектора» в подавляющем большинстве направлена на поддержку краткосрочных (со сроком исполнения до года) проектов с бюд-жетами, предусматривающими использование не больше 10% средств на нужды организации-исполнителя проекта. Остальная сумма должна целевым назначением идти во исполнение самого проекта. Очевидно, такая схема предусматривает, что бюджет организации формируется по общепринятым в мире стандартами, и организация владеет необходимыми средствами для поддержки собственного функционирования. Но на практике все выглядит немного иначе, и потому вопросом выживания становится умение «отмыть» из «грантовых» средств необходимую для существования неправительствен-ной организации сумму. В то же время, поскольку проекты являются кратко-срочными, то получив финансирование для реализации одного проекта, ме-неджеры наших неправительственных организаций, не медля, переходят к написанию новой проектной заявки - ведь в условиях жесткого конкурса вы-игрывать гранты в среднем удается одной из десяти организаций, а следова-тельно надо написать десяток заявок на конкурс, чтобы получить средства на один проект. Такая ситуация становится похожей на бег белки в колесе - порой приходится жертвовать исполнением реального, уже профинансиро-ванного проекта, заменяя его на банальную сдачу отчетов. Если на этапе формирования "третьего сектора" в Украине подобная ситуация была в це-лом приемлемой и содействовала развитию только зарождаемой среде обще-ственных организаций, то ныне она видится неэффективной. В условиях ог-раниченных ресурсов, когда часть менеджеров неправительственных орга-низаций, присутствующих на этом "рынке" уже сравнительно продолжи-тельное время, владеет большей квалификацией и наработанными контакта-ми, эти преимущества ставят их и организации, которые они представляют, практически "над" другими конкурентами в борьбе за средства доноров. Вместе с тем вся их квалификация, знания и работа идут на борьбу за полу-чения этих средств, и реальные общественные изменения в украинской об-щине - далеко не главная задача, которую они ставят перед собой .
А.П.Букалов, говоря о проблемах общественного контроля на современ-ном этапе, утверждает, что по отношению к нему общественные организа-ции можно условно поделить на две категории. Первая – это те неправитель-ственные организации, которые не желают, а часто и не способны занимать-ся проблемами общественного контроля. Они с учреждениями исполнения наказаний сотрудничают, реализуют проекты, проводят тренинги для осуж-денных, помогают, как могут. Но сторонятся любого намека на контрольные функции. Причиной этого являются убеждения, что как только они возьмут-ся «контролировать» соблюдение прав человека в учреждениях – для них двери этих учреждений закроются. Вторая категория организаций желает и часто и способна контролировать учреждения. Но их для этой цели в учреж-дения не пускают. А в наблюдательные комиссии они не входят, ведь закон-ных возможностей приобщиться к осуществлению общественного контроля не имеют .
При таких условиях, главной проблемой участия общественных органи-заций и иных институтов гражданского общества в деятельности в сфере ис-полнения уголовных наказаний является весьма ограниченное количество таких структур, способных и готовых принимать реальные меры, а не «отра-батывать» иностранные средства. Поэтому, безусловно, без поддержки вла-сти (а в некоторых случаях – и без ее руководящей роли) невозможно обес-печить реальное участие общественности в деятельности государственных органов и учреждений, в том числе и уголовно-исполнительной службы. Именно на государство должна возлагаться задача создания максимума ус-ловий – надлежащей социально-экономической, политико-правовой и куль-турно-идеологической сферы – для постепенного становления институтов гражданского общества .

Предупреждение пыток в Украине [Текст] //Уклад. Бука лов О.П..– 2-е изд. - Донецк: Донецкий Мемориал, 2003. – 252с.
іі Дімлєвіч, Г. Криза громадянського суспільства в Україні, або Хто винен і що робити [Текст] //День: щоденна всеукраїнська газета. - №72, п'ятниця, 18 квітня 2008. – С.5.
ііі "Грантоїди" чи цеглинки громадянського суспільства? //Харків соціальний: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: ht-p://209.85.135.132/search?q=cache:iVS194qrxrQJ:social.kharkov.ua/page.php%3Fid%3D85+%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%BE%D1%97%D0%B4%D0%B8&cd=4&hl=uk&ct=clnk&gl=ua. – Загол. с екрану.
iv Букалов, О. Чи є у нас громадський контроль? (нотатки до засідання Комітету ВР з питань законодавчого за-безпечення) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.khpg.org/index.php?id=1181210863. – Загол. с екрану.
vРозова, Т.В., Барков, В.Ю. Специфіка становлення громадянського суспільства в Україні [Текст]: Монографія / Т.В.Розова, В.Ю.Барков. – Одеса: Юридична література, 2003. – С. 205




УТВЕРЖДЕНО
постановлением Кабинета Министров Украины
от 1 апреля 2004 г. № 429
(в редакции постановления Кабинета
Министров Украины от 10.11.2010 г. № 1042)

Положение о наблюдательных комиссиях
1. Это Положение определяет задачи, функции, полномочия и порядок созда-ния наблюдательных комиссий местными госадминистрациями, а в случае деле-гирования таких полномочий – исполнительными комитетами городских (за ис-ключением городов районного значения) советов.
2. Наблюдательные комиссии в своей деятельности руководствуются Консти-туцией Украины, Уголовно-исполнительным кодексом Украины, Законами Ук-раины "О местном самоуправлении в Украине", "О местных государственных ад-министрациях", " О социальной адаптации лиц, которые отбывали наказание в ви-де ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок", другими нормативно-правовыми актами, а также этим Положением.
3. Основными задачами наблюдательных комиссий являются:
1) организация и осуществление общественного контроля за соблюдением прав, основных свобод и законных интересов осужденных и лиц, освобожденных от отбытия наказания;
2) содействие органам и учреждениям исполнения наказаний в исправлении и ресоциализации осужденных лиц и создании надлежащих условий для их содер-жания, привлечение к этой деятельности общественных организаций, органов ис-полнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учрежде-ний и организаций независимо от формы собственности и граждан;
3) организация воспитательной работы с лицами, условно-досрочно освобож-денными от отбытия наказания, и общественного контроля за их поведением на протяжении неотбытой части наказания;
4) оказание помощи в социальной адаптации лицам, освобожденным от отбы-тия наказания.
4. В соответствии с возложенными задачами наблюдательные комиссии:
1) согласовывают:
постановления начальника уголовно-исполнительного учреждения закрыто типа (далее – исправительная колония) об изменении условий содержания осуж-денных в пределах одной исправительной колонии, если постановления преду-сматривают увеличение объема установленных ограничений и более строгие ус-ловия содержания;
представления администрации исправительной колонии о переводе осужден-ных в исправительную колонию более высокого уровня безопасности;
постановления начальника исправительной колонии о предоставлении разре-шения на проживание за пределами исправительной колонии осужденным жен-щинам на время освобождения от работы в связи с беременностью и родами, а также до достижения ребенком трехлетнего возраста и отмена такого разрешения;
2) вместе с органами и учреждениями исполнения наказаний вносят в суд по месту отбытия наказание осужденными лицами представления об:
условно-досрочном освобождении от отбывания наказания или замены неот-бытой части наказания более мягким;
освобождении от отбывания наказания беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет;
3) содействуют администрации учреждений исполнения наказаний в:
проведении социально-воспитательной работы с осужденными лицами, орга-низации их общеобразовательного и профессионально-технического обучения;
привлечении общественных организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций неза-висимо от формы собственности и граждан к оказанию помощи в создании надле-жащих условий для содержания осужденных лиц, их материально-бытовом и ме-дико-санитарном обеспечении, осуществлении оздоровительно-профилактических мероприятий;
создании дополнительных рабочих мест для привлечения осужденных лиц к общественно-полезному труду;
подготовке осужденных лиц к освобождению;
4) на основании информации органов и учреждений исполнения наказаний ведут учет лиц, условно-досрочно освобожденных от отбытия наказания, органи-зовывают общественный контроль за поведением таких лиц и проведение воспи-тательных мероприятий по месту их работы (учебы) и проживания в течение не-отбытой части наказания;
5) осуществляют меры социального патронажа в отношении лиц, освобож-денных от отбытия наказания, оказывают содействие развитию сети центров со-циальной адаптации и других учреждений и организаций, деятельность которых направлена на оказание таким лицам помощи в социальной адаптации;
6) информируют общественность через средства массовой информации о ре-зультатах своей работы и о состоянии соблюдения прав человека, защите основ-ных свобод и законных интересов осужденных лиц во время исполнения уголов-ных наказаний;
7) выполняют иные функции согласно законодательству.
5. Наблюдательные комиссии, создаваемые областными, Киевской и Сева-стопольской городскими госадминистрациями, кроме задач и функций, опреде-ленных в пунктах 3 и 4 данного Положения, оказывают методическую помощь на-блюдательным комиссиям, созданным районными госадминистрациями, а в слу-чае делегирования таких полномочий – исполнительными комитетами городских (за исключением городов районного значения) советов, контролируют их деятель-ность, обобщают и распространяют опыт их работы, разрабатывают и утверждают форму отчетности наблюдательных комиссий.
6. Наблюдательные комиссии имеют право:
1) поручать членам комиссии:
посещать учреждения исполнения наказаний, изучать состояние материально-бытового и медико-санитарного обеспечения осужденных лиц, условия их работы и учебы, состояние организации социально-воспитательной работы;
принимать участие в заседаниях комиссий учреждений исполнения наказаний при рассмотрении вопросов о внесении в суды представлений об условно-досрочном освобождении осужденных лиц от отбытия наказания, замены неотбы-той части наказания более мягким, освобождении от отбытия наказания беремен-ных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет и принимать уча-стие в судебных заседаниях при рассмотрении таких представлений;
2) высказывать свое мнение по сути ходатайства о помиловании, которое по-дает осужденное лицо;
3) получать от общественных организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органов и учреждений исполнения наказаний, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности информацию и документы, необходимые для выполнения возложенных на комис-сии задач;
4) проводить личный прием осужденных лиц, рассматривать их обращения и принимать по результатам рассмотрения соответствующие решения;
5) заслушивать на своих заседаниях по вопросам, отнесенным к компетенции комиссий, информацию должностных лиц органов и учреждений исполнения на-казаний, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и отдельных граждан;
6) поручать представителям общественных организаций и трудовых коллек-тивов (по их согласию) вести воспитательную работу и осуществлять контроль за поведением лиц, условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, в те-чение неотбытой части наказания, координировать ведение такой работы;
7) заслушивать на своих заседаниях информацию представителей обществен-ных организаций и трудовых коллективов, осуществляющих общественный кон-троль за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, об их работе (учебе) и поведении в быту, при необходимости приглашать таких лиц и заслушивать их информацию;
8) вносить на рассмотрение органов исполнительной власти и органов мест-ного самоуправления предложения по:
совершенствованию деятельности органов и учреждений исполнения наказа-ний в вопросах соблюдения прав человека, защиты основных свобод и законных интересов осужденных лиц;
улучшению на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от формы собственности индивидуально-профилактической и воспитательной рабо-ты с лицами, осужденными к общественным или исправительным работам и ли-цами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания;
совершенствованию процесса подготовки к освобождению осужденных лиц;
организации трудового и бытового устройства лиц, освобожденных от отбы-вания наказания, содействию их социальной адаптации;
обеспечению правовой и социальной защиты персонала органов и учрежде-ний исполнения наказаний.
7. Наблюдательные комиссии при осуществлении своих полномочий не впра-ве вмешиваться в оперативно-служебную деятельность органов и учреждений ис-полнения наказаний.
8. Председатель, заместитель председателя и члены наблюдательной комис-сии, осуществляющие организацию общественного контроля за соблюдением прав человека, защитой основных свобод и законных интересов осужденных лиц во время исполнения уголовных наказаний, имеют право посещать учреждения ис-полнения наказаний без специального разрешения.
Членам наблюдательных комиссий на срок их полномочий выдаются пропус-ка для посещения учреждений исполнения наказаний, расположенных на террито-рии соответствующих административных единиц.
На период стихийных бедствий, эпидемий, чрезвычайного или военного по-ложения и в иных предусмотренных законодательством случаях посещения чле-нами наблюдательных комиссий учреждений исполнения наказаний могут быть ограничены или запрещены.
9. В состав наблюдательных комиссий входят представители общественных организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и отдельные граждане.
Представители общественных организаций и отдельные граждане составляют не менее половины состава комиссии.
10. Членами наблюдательных комиссий не могут быть судьи, представители органов прокуратуры, юстиции, органов внутренних дел, Службы безопасности, Государственной уголовно-исполнительной службы, адвокаты, лица, имеющие не погашенную или не снятую в установленном законом порядке судимость, а также лица, которые ранее входили в состав наблюдательных комиссий и полномочия которых были прекращены досрочно по основаниям, предусмотренным подпунк-тами 4, 5 пункта 14 данного Положения.
Члены наблюдательных комиссий не имеют права осуществлять обществен-ный контроль относительно осужденных лиц, которые содержатся в учреждениях исполнения наказаний, если они являются близкими родственниками таких лиц, а также потерпевшими, свидетелями, защитниками или иными лицами, которые принимают или принимали участие в производстве по уголовным делам относи-тельно осужденных лиц.
11. Председатель и секретарь наблюдательной комиссии назначаются орга-ном, который ее создал. Заместитель председателя комиссии избирается на ее за-седании. Численный состав комиссии определяется в зависимости от объема рабо-ты, как правило, от пяти до одиннадцати членов.
12. Наблюдательная комиссия создается сроком на три года. Орган, создав-ший наблюдательную комиссию, сообщает в средствах массовой информации о прекращении полномочий комиссии и формирование нового ее состава не позд-нее, чем за три месяца до этого, а также о досрочном прекращении членом комис-сии своих полномочий.
Предприятия, учреждения и организации независимо от формы собственно-сти, желающие включить в состав комиссии своих представителей, подают в ор-ган, который создает наблюдательную комиссию, соответствующие предложения, подписанные руководителем предприятия, учреждения, или решение руководяще-го органа организации.
Отдельные граждане подают заявления, подписанные лично.
Орган, который создает наблюдательную комиссию, может предложить войти в ее состав представителям предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности и отдельным гражданам.
Полномочия наблюдательной комиссии прекращаются досрочно органом, ко-торый создал комиссию в случаях, когда принятые наблюдательной комиссией решения противоречат законодательству и привели к нарушению прав, основных свобод и законных интересов осужденных лиц либо лиц, освобожденных от отбы-вания наказания. Факт такого нарушения должен быть подтвержден компетент-ным уполномоченным органом.
Решение о новом составе наблюдательной комиссии оглашается в течении одной недели после его принятия. Предприятиям, учреждениям, организациям и отдельным гражданам, предложения которых по кандидатурам в состав наблюда-тельной комиссии были отклонены, предоставляется мотивированное решение ор-гана, который создал комиссию.
13. Председатель наблюдательной комиссии, его заместитель и члены комис-сии принимают участие в ее работе на общественных началах.
14. Полномочия члена наблюдательной комиссии прекращаются досрочно:
1) по его заявлению;
2) по обращению общественной организации, органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, предприятия, учреждения или организации, ко-торые рекомендовали лицо в состав комиссии;
3) в связи со вступлением в законную силу обвинительного приговора в от-ношении него.
4) в случае отказа посещать учреждения исполнения наказаний по поручению наблюдательной комиссии;
5) в случае отсутствия без уважительных причин на трех подряд заседаниях наблюдательной комиссии.
15. Не допускается делегирование членами наблюдательных комиссий своих полномочий другим лицам.
16. Организационной формой работы наблюдательной комиссии являются за-седания, которые проводятся в меру необходимости, но не реже, чем один раз в месяц.
Наблюдательные комиссии, созданные областными, Киевской и Севасто-польской городскими госадминистрациями проводят заседания в меру необходи-мости, но не реже, чем один раз в квартал.
Заседание наблюдательных комиссий проводятся непосредственно в учреж-дениях исполнения наказаний не реже одного раза в квартал (в полгода).
Заседание наблюдательной комиссии считается правомочным, если в нем участвует не менее половины ее состава.
17. На заседание наблюдательной комиссии могут быть приглашены предста-вители общественных организаций, органов исполнительной власти, органов ме-стного самоуправления, прокуратуры, правоохранительных органов, средств мас-совой информации и отдельные граждане.
18. Рассмотрение наблюдательной комиссией материалов в отношении осуж-денных лиц проводится при обязательном присутствии представителя соответст-вующего органа или учреждения исполнения наказаний.
19. Председатель наблюдательной комиссии:
1) организовывает работу комиссии, распределяет обязанности между ее чле-нами, дает поручения, контролирует и проверяет их исполнение;
2) обеспечивает подготовку и утверждает план работы комиссии на полуго-дие (год), определяет вопросы, подлежащие рассмотрению на ее очередном засе-дании;
3) принимает участие лично или поручает членам комиссии принимать уча-стие в заседаниях комиссий учреждений исполнения наказаний, рассматривающих вопросы об изменении условий содержания осужденных лиц, условно-досрочном освобождении их от отбывания наказания, замены неотбытой части наказания бо-лее мягким, освобождении от отбывания наказания беременных женщин и жен-щин, имеющих детей в возрасте до трех лет, и информирует о результатах членов наблюдательной комиссии;
4) представляет комиссию лично или поручает своему заместителю представ-лять комиссию по вопросам, отнесенным к ее компетенции, в органах исполни-тельной власти, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учрежде-ниях и организациях независимо от формы собственности;
5) информирует общественность через средства массовой информации о ре-зультатах деятельности комиссии не реже одного раза в полгода и представляет ежегодно к 1 марта отчет органа, который ее создал.
20. Наблюдательная комиссия принимает решения по вопросам, отнесенным к ее компетенции, открытым голосованием большинством голосов присутствую-щих на заседании членов комиссии. В случае равенства голосов решающим явля-ется голос председателя комиссии.
Решение наблюдательной комиссии оформляется постановлением, которое подписывает председатель комиссии.
Постановление наблюдательной комиссии должно быть рассмотрено соответ-ствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправле-ния, предприятиями, учреждениями и организациям независимо от формы собст-венности.
По результатам рассмотрения постановления наблюдательной комиссии ор-ганы исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия, уч-реждения и организации независимо от формы собственности обязаны письменно сообщить наблюдательной комиссии о мерах, предпринятых для его исполнения, либо обосновать причины его невыполнения.
Постановление наблюдательной комиссии может быть обжаловано в орган, который ее создал, или в суд.
21. Организационно-техническое обеспечение деятельности наблюдательной комиссии возлагается на орган, который ее создал.
22. Наблюдательная комиссия имеет печать и бланк со своим наименованием.