Общественный контроль мест лишения свободы в Казахстане

В период с 7 по 14 сентября 2008 г. мне посчастливилось попасть в состав делегации представителей общественности и государственных структур Украины, которая выезжала в Республику Казахстан с целью ознакомления с практикой осуществления общественного контроля в местах лишения свободы.
Данный визит был достаточно познавательным, поскольку по моему личному мнению, общественный контроль, по крайней мере, в г. Алма-Аты, является достаточно развитым и ряд моментов целесообразно внедрить и в нашу практику.
Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это нормативное закрепление общественного контроля в законодательных актах.
Общественный контроль был введен в Республике Казахстан в 2004 году. В частности, Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан был дополнен двумя статьями – 19-1 и 19-2, которые и сделали возможным создание общественных наблюдательных комиссий.
Несмотря на это, представители НПО утверждают, что собственно мониторинг, как один из инструментов общественного контроля, стал применяться в Республике Казахстан сразу после обретения государственной независимости, с 1991 года.
В период с 1991 по 1994 год такой мониторинг проводили только отдельные общественные организации. Естественно, он был в большой степени спонтанным, в нем не было системы, что объяснялось как ограниченными тогда возможностям НПО, так и большим недоверием к "вмешательству" ячейки гражданского общества в закрытую систему. И все же следует отметить, что деятельность НПО по мониторингу пенитенциарных учреждений на протяжении всего этого периода не вызывала отторжения ни у руководства МВД, в чьем ведении находились эти учреждения, ни тем более у руководства министерства юстиции. Напротив, эта деятельность уже тогда всегда встречала понимание и поддержку соответствующих структур. Переломным моментом для общественного контроля стало проведение в Казахстане в 1993 году первой международной конференции по реформированию пенитенциарной системы. Соорганизаторами этой крупной конференции выступили PRI и Алматинский Хельсинский Комитет, а также Администрация Президента, МВД, Генеральная прокуратура, Союз адвокатов - самый широкий круг заинтересованных организаций. На конференции была обсуждена и одобрена Концепция реформирования и гуманизации Уголовного законодательства, в частности концепции Уголовного и уголовно-исполнительного кодексов, разработанные по специальному заказу к этой конференции институтом государства и права АН РК при участии администрации президента РК. На конференцию были приглашены руководители МВД из бывших союзных республик, работники пенитенциарных систем, ведущие ученые. Именно тогда и произошел коренной перелом в понимании того, что общественные институты, неправительственные организации - это не противники, не контролеры, не критики, это граждане, заинтересованные в улучшении нашей жизни.
В период с 1994 года по 1997 год на "правозащитном поле" появилась новая организация - Бюро по правам человека и соблюдению законности со своими многочисленными филиалами, принявшая на себя всю тяжесть проведения мониторинга пенитенциарных учреждений. На этом этапе нарабатывались техника мониторинга, профессионализм, связи с государственными структурами, велся поиск инструментов влияния на уровне принятия решений, способов привлечения внимания международного сообщества, приобретались навыки участия в законодательном процессе.
С 1998 года, с приходом в Казахстан Представительства PRI, наступил третий этап - этап развернутого системного сотрудничества. Главная примета этого этапа - бурный рост сети правозащитных мониторинговых организаций и расширение спектра мониторинга.
Сегодня в Казахстане существует около одиннадцати неправительственных организаций, осуществляющих мониторинг пенитенциарных учреждений в семи регионах.
29 декабря 2004 года подписан Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам органов юстиции", которым предусматривается организация общественного контроля за обеспечением соблюдения прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания.
Данный документ установил, что общественный контроль осуществляется общественными объединениями в целях оказания содействия лицам, содержащимся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, в осуществлении их прав и законных интересов в части условий содержания, медико-санитарного обеспечения, организации труда, досуга и обучения, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.
Постановлением Правительства от 16 сентября 2005 года N 924 утверждены Правила образования областных (города республиканского значения, столицы) общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль.
Кроме того, во исполнение пункта 11 Программы развития УИС, Комитетом уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан разработаны и направлены во все общественные наблюдательные комиссии Рекомендации по осуществлению контроля за соблюдением прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
Таким образом, помимо законодательно установленного контроля местных исполнительных органов, судебного контроля, прокурорского надзора, ведомственного контроля за деятельностью учреждений уголовно-исполнительной системы, Законом закреплен общественный контроль (подпункт g) пункта 9 Заключений и рекомендаций Комитета против пыток).
Для осуществления общественного контроля в 14 областях республики созданы общественные наблюдательные комиссии.
Данная мера, безусловно, повышает соблюдение прав лиц, находящихся в изоляции на всех стадиях уголовного судопроизводства, обеспечивает прозрачность деятельности не только уголовно-исполнительной системы, но и органов уголовного преследования, что, в свою очередь, положительно отражается на дальнейшей гуманизации уголовной политики государства.
Общественные наблюдательные комиссии вправе оказывать содействие деятельности администрации учреждений уголовно-исполнительной системы в целях:
1) улучшения условий содержания и медико-санитарного обеспечения подозреваемых, обвиняемых и осужденных;
2) участия в организации труда, досуга, обучения осужденных;
3) оказания помощи осужденным в подготовке к освобождению, решении вопросов жилищно-бытового устройства, трудоустройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения, социально-психологической реабилитации и адаптации.
Администрация учреждения уголовно-исполнительной системы оказывает содействие членам общественной наблюдательной комиссии при осуществлении ими мероприятий общественного контроля в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
По результатам общественного контроля члены общественной наблюдательной комиссии вправе направить администрации учреждения уголовно-исполнительной системы либо уполномоченному органу уголовно-исполнительной системы предложения по улучшению деятельности указанных учреждений.
Для осуществления общественного контроля образуются общественные наблюдательные комиссии.
Общественный контроль и содействие общественных наблюдательных комиссий деятельности администрации исправительных учреждений и следственных изоляторов осуществляются на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления и законности. При этом при осуществлении общественного контроля не допускается вмешательство в деятельность исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.
Осуществляется деятельность общественных наблюдательных комиссий на добровольной, неоплатной основе, как правило, за счет «донорских» средств и грантов.
Закон предусматривает, что общественная наблюдательная комиссия, а также члены общественной наблюдательной комиссии вправе:
1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии беспрепятственно посещать исправительные учреждения и следственные изоляторы в порядке, установленном уполномоченным органом уголовно-исполнительной системы;
2) беседовать с осужденными при наличии согласия указанных лиц, а также принимать обращения и жалобы по вопросам нарушения их прав и законных интересов;
3) обращаться с заявлениями к администрации исправительного учреждения и следственного изолятора и (или) органам прокуратуры по вопросам, связанным с обеспечением прав и законных интересов лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах.
На период введения режима особых условий в исправительных учреждениях и следственных изоляторах полномочия общественной наблюдательной комиссии по посещению указанных учреждений приостанавливаются.
При исполнении своих полномочий члены общественной наблюдательной комиссии обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, обеспечивающих деятельность исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также подчиняться законным требованиям администрации указанных учреждений. Проведение мероприятий общественного контроля не должно создавать препятствия осуществлению процессуальных действий.
Практика общественного контроля в республике Казахстан выработала ряд положений, от выполнения которых зависит успешность осуществления деятельности по обеспечению общественного контроля.
Так, представители местных НПО пришли к выводу, что для проведения мониторинга мест содержания под стражей необходимо иметь определенные навыки, например, в правовой области и сфере охраны здоровья. Следовательно, в мониторинговую группу должны входить, по крайней мере, одно лицо с юридическим образованием и одно лицо с медицинским образованием, предпочтительно врач.
В случае если во время формирования группы, не оказывается лиц с такими профессиями, НПО инициируют проведение с ними общего инструктажа у профессионалов.
Преимущественное право на участие в составе наблюдательных комиссий отдается и лицам, имеющим навыки в социальной психологии, разрешении конфликтов и моделировании окружающей среды.
НПО стараются поддерживать стабильный состав мониторинговой группы в течение определенного времени, поскольку при частой смене мониторов трудно поддерживать конструктивный диалог с лицами, содержащимися под стражей, и властями.
Численность мониторинговой группы зависит от ряда факторов, таких, как:
- цель нанесения визита;
- объем имеющейся информации о месте содержания под стражей и наличии проблемных вопросов;
- тип места содержания под стражей и количество лиц, находящихся в нем;
- наличие ограничений, установленных осуществляющими содержание под стражей властями.
Исходя из имеющейся практики, посещающая группа может состоять из 2 - 8 человек.
Лица, вошедшие в посещающую группу, должны пройти базовый тренинг по следующим вопросам:
- вопросы и проблемы, связанные с содержанием под стражей;
- цели проведения посещения;
- законы и другие нормативные правовые акты, которые необходимо знать для успешного проведения мониторинга условий содержания в местах содержания под стражей, а также иные необходимые знания;
- выбор тактики поведения во взаимоотношениях с властями, персоналом и лицами, содержащимися под стражей.
Необходимо обратить внимание, что, в отличие от функций, возложенных на наблюдательные комиссии в Украине, общественные наблюдательные комиссии в республике Казахстан НЕ занимаются вопросами оказания помощи ни осужденным, ни освобожденным, ни сотрудникам. Об этом сразу предупреждаются соответствующие лица либо обратившиеся к членам комиссии. Таким образом, вся деятельность общественных наблюдательных комиссии в республике Казахстан направляется исключительно на осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных. Данный контроль осуществляется путем постоянных мониторингов мест лишения свободы (колоний и следственных изоляторов).
Интересным является и тот факт, что законодательство Казахстана, как и законодательство Украины, не наделяют общественные наблюдательные комиссии правом беспрепятственного посещения мест лишения свободы. Однако по сложившейся за длительные года практике взаимодействия представители НПО могут посещать практически все места учреждения исполнения наказаний, то есть, для них не существует закрытых помещений. Но это не является характерным для всех областей Казахстана и целиком и полностью зависит от личностных качеств председателя и членов общественной наблюдательной комиссии, а также их взаимоотношений с руководством колоний и управлений системы.
По существу мониторинг мест лишения свободы, проводимый в республике Казахстан, состоит из четырех стадий:
1. Документирование условий содержания
Мониторы, осуществляя выезд в колонию, как можно более обширно, оценивают условия содержания, то есть правоприменительную практику:
- узнают точку зрения властей, сотрудников и различных профессиональных работников, занимающихся лицами, содержащимися под стражей;
- узнают точку зрения лиц, содержащихся под стражей;
- получают информацию из других доступных источников (от адвокатов, семей лиц, содержащихся под стражей, профессиональных ассоциаций, НПО);
- собирают информацию на основе того, что мониторы непосредственно наблюдали в местах содержания под стражей.
2. Анализ соответствия условий содержания и обращения с осужденными и арестованными национальным и международным стандартам
На втором этапе мониторы анализируют, насколько условия содержания соответствуют национальным и международным стандартам. При этом мониторы не ограничиваются лишь констатацией соответствия или несоответствия условий содержания соответствующим стандартам (т.е. того, что есть в действительности с тем, как оно должно быть), а пытаются объяснить, по крайней мере, частично, в чем причины отклонений от стандартов.
Как правило, эти отклонения бывают связаны с совокупностью факторов:
- национальное законодательство не соответствует международным стандартам;
- стандарты не применяются или частично не применяются по причине того, что они недостаточно разработаны по содержанию, чтобы представлять собой надлежащую основу для эффективной работы сотрудников учреждений, ответственных за лиц, содержащихся под стражей;
- уровень подготовки персонала недостаточен в том, что касается отдельных аспектов обращения с лицами, содержащимися под стражей, и в результате их профессиональное поведение отличается от требуемого по стандартам;
- имеющиеся человеческие и материальные ресурсы не позволяют применять стандарты в полном объеме.
3. Формулировка рекомендаций
Анализ, проведенный на предыдущей стадии, используется для формулировки более содержательных и практических рекомендаций, нежели просто фиксации несоответствия реальной ситуации и стандартов. На данном этапе также:
- идентифицируются наиболее важные аспекты этих проблем;
- включается временной фактор в рекомендации (например, что может быть сделано в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе);
- предлагаются оригинальные решения отдельных конкретных проблем;
- вносятся предложения по развитию стандартов и законодательства.
4. Имплементация рекомендаций
Как и в других странах, конечной целью мониторинга мест лишения свободы в республике является желание подвигнуть власти к улучшению обращения с лицами, содержащимися под стражей, и условий содержания. Посещение мест содержания под стражей и составление отчетов представляет собой средства для достижения этой цели. Кроме того, члены общественных наблюдательных комиссий отслеживают выполнение данных ими рекомендаций. В частности, на сегодня ни одно из обращений общественных наблюдательных комиссий не остается без реагирования, причем ответы предоставляются в максимально сжатые сроки.
Когда улучшения сделаны – общественные наблюдательные комиссии обязательно освещают это в прессе, на различные мероприятиях, в своих письмах и т.д.
В тех редких случаях, которые в основном имели место в прошлом, когда никаких мер не принято, мониторы ищут иные пути воздействия на администрацию через прокуратуру и судебные органы.
По итогам посещения-мониторинга обычно составляется письменный или устный отчет. Форма отчета зависит от сделанных мониторинговой группой наблюдений и от серьезности обнаруженных проблем или нарушений.
В первую очередь отчет предназначается и составляется для руководства мест содержания под стражей и для государственных органов, давших разрешение на проведение мониторинга. Тем не менее, отчеты также обнародуются и передаются другим лицам: парламентариям, другим национальным и международным НПО и т.д.
В зависимости от выбранной НПО стратегии отчеты или выдержки из них могут также быть переданы СМИ.
Следует отметить, что такие отчеты становятся полезным источником информации для международных органов, в особенности для Комитета ООН против пыток, когда производится оценка государственного доклада, а также для Специального докладчика по вопросам пыток и т.д.
Подводя итоги всему вышеизложенному, хочу еще раз отметить несколько моментов, которые, на мой взгляд, являются наиболее положительными и могут быть применены в нашей национальной практике:
1. Возложение на наблюдательные комиссии исключительно функции мониторинга соблюдения прав и свобод лиц, лишенных свободы;
2. Нормативное закрепление функций и полномочий наблюдательных комиссий в Уголовно-исполнительном кодексе, хотя и в сокращенном виде;
3. Создание только областных наблюдательных комиссий, что позволяет найти необходимое количество их членов и даже проводить определенный конкурс на замещение этих должностей;
4. Оценку деятельности наблюдательных комиссий органами власти, которые воспринимают их как реальных помощников своей деятельности, как необходимый механизм обеспечения прав и свобод осужденных и лиц, взятых под стражу.