Версія новин сайту
для мобільного телефону
http://ukrprison.org.ua/wap

Міжнародний фонд "Відродження"

Кому потрібна нова „стара” Концепція?

Ірина Яковець
Поданий на розгляд проект Концепції Цільової програми реформування Державної кримінально-виконавчої служби України на 2008-2017 роки (далі – Концепція) представляє собою черговий документ, спрямований хоча б якось поліпшити сучасний стан Державної кримінально-виконавчої служби (далі – ДКВС). Тому й видається доцільним розглядати його у контексті існуючих сьогодні нормативних документів, які стосуються питання реформування системи виконання кримінальних покарань, або повинні були вирішити певні питання ДКВС в минулому.
Навіть мало обізнані з науковими підходами до вирішення існуючих проблем громадяни, не говорячи вже про високопосадовців, розуміють, що для руху уперед будь-якого процесу чи діяльності перш за все необхідно виділити проблему та визначити причини недосягнення поставлених цілей у минулому. Наступним кроком має бути постановлення цілей (проміжних та кінцевих), яких планується досягнути, та відповідних заходів і засобів, завдяки яким буде досягнутий бажаний результат.
На нашу думку, проект Концепції не дає жодного уявлення про подібний поетапний процес, його структура доволі сумбурна, поставлені цілі не повною мірою відповідають завданням, відсутні пропозиції щодо заходів, спрямованих на досягнення постановлених цілей тощо. У зв´язку з цим проект Концепції жодним чином не може бути визнаний за ґрунтовний та комплексний документ реформування ДКВС, який враховує здобутки (які нібито є за визначенням Департаменту) й прорахунки минулих років.
Більше того, викладені у проекті положення аж ніяк не можна вважати «…програмно-цільовим методом…».
При його вивченні взагалі складається враження, що єдиною метою прийняття даної Концепції є спроба отримання додаткових коштів з державного бюджету, при цьому відсутність у проекті чіткого кола заходів, на які планується витратити ці кошти, створює передумови для безконтрольності у їх витрачанні.
До речі, переконання у цьому кріпне після аналізу етапів реалізації проекту Концепції навіть особами, що не мають спеціальної бухгалтерської освіти.
Так, на першому етапі діяльність буде присвячена заходам, які «потребують значних грошових затрат»: 1) створенню нормативно-правової бази; 2) створенню законодавчих і нормативних передумов для дальшого скорочення чисельності засуджених; 3) вивчення іноземного досвіду; 4) оптимізація системи управління. І лише один пункт не викликає значних зауважень – приведення умов тримання засуджених до вимог чинного законодавства.
Отже, автори проекту передбачають сплату гонорарів за підготовку законопроектів; витрати на відрядження «за досвідом» (хоча ми його «збираємо» вже більше 16 років – і де ж результати поїздок?); оптимізація системи управління, мабуть, має на увазі збільшення управлінських штатів… І на все це має піти «левова» частка бюджету Програми. Навіть приведення на другому етапі діяльності органів і установ виконання покарань до європейських стандартів, на думку авторів проекту, вимагатиме значно менших коштів.
Крім цього, проект має й інші, суттєві, вади.
1. Так, проект Концепції починається з визначення проблем, на розв´язання яких вона нібито й спрямовується. Однак порівняльний аналіз проекту з, приміром, Державною програмою покращення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту, на 2006-2010 роки, Програмою подальшого реформування та державної підтримки кримінально-виконавчої системи на 2002-2005 роки, а також іншими подібними документами, прийнятими протягом 1992-2002 років, показує, що визначені проблеми практично не змінились за ці роки. Ними продовжують залишатися: 1) умови тримання; 2) застарілість будівель та споруд; 3) інститут примусового лікування; 4) стан діяльності кримінально-виконавчої інспекції; 5) функціонування інституту примусового лікування від алкоголізму (у деяких документах – ще й від наркоманії та токсикоманії); 6) робота підприємств установ виконання покарань та професійне навчання засуджених; 7) медичне забезпечення (особливо – хворих на туберкульоз та СНІД); 8) неналежне поводження з засудженими зі сторони персоналу, корупція; 9) робота з кадрами.
Цей розділ фактично повністю дублює загальні положення Концепції реформування Державної кримінально-виконавчої служби України.
Реформування ДКВС, «розпочате» за визначенням Державного департаменту України з питань виконання покарань (далі – Департамент) 1991 року (а, як показує історичний досвід, – набагато раніше), завжди спрямовувалось на вирішення зазначених проблем, проте жодна з них дотепер не розв´язана. У проекті Концепції вказується, що «…у зв´язку з недостатнім бюджетним фінансуванням не в повній мірі вдалося виконати деякі заходи…», проте, на нашу думку, існування одних і тих же проблем доводить, що, навпаки, лише деякі заходи вдалося виконати.
Департамент же замість детального аналізу причин такого стану продовжує ініціювати прийняття нових документів «зі старим змістом», користі з яких, як свідчить досвід минулих років, буде не більше, ніж з попередніх.
Аналіз проекту свідчить й про те, що Департамент (мається на увазі - автори проекту) свідомо уникають закріпленого в Концепції реформування кримінальної юстиції положення, що «…функціонування системи виконання кримінальних покарань має здійснюватись демілітаризованою державною кримінально-виконавчої службою України у сфері відання Міністерства юстиції України…». Єдині посилання у тексті проекту, яке свідчить про певне відношення ДКВС до Міністерства юстиції – це вказівка, що «… необхідність реформування кримінально-виконавчої системи визначено пріоритетним у діяльності Міністерства юстиції України…», а також доволі спірна пропозиція: «…забезпечення відкритості діяльності ДКВС для демократичного цивільного контролю, передбачивши можливість адміністрування (?!) кримінально-виконавчої служби Міністерством юстиції…».
2. Зміст наступного розділу «Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необхідності її розв´язання програмним методом» не узгоджується з положеннями попереднього підрозділу. Більше того, він не відповідає й власній назві, оскільки по суті не містить ані аналізу причин виникнення проблем, ані обґрунтування необхідності їх розв´язання заявленим програмним методом.
Приміром, заявлена у першому розділі проблема існування практики неналежного поводження персоналу з засудженими й узятими під варту особами, як витікає зі змісту розділу 2, не відноситься до факторів, що негативно впливають на роботу органів і установ виконання покарань, слідчих ізоляторів. Водночас з цього приводу виникає й інше питання: чому недотримання персоналом вимог чинного законодавства потребує розв´язання виключно програмним методом? Чому для цього є недостатнім існуючої на сьогодні системи контролю та нагляду?
Аналогічно «поза увагою» авторів проекту Концепції залишилась проблема медичного забезпечення, нагальність питання розроблення нових моделей установ виконання покарань для засуджених і неповнолітніх, потреба вдосконалення роботи кримінально-виконавчої інспекції за зразком служби пробації тощо.
Видається доцільним приділити більшу увагу необхідності перетворення кримінально-виконавчої інспекції у службу пробації, оскільки в чинних документах, зокрема Концепції реформування кримінальної юстиції, мова йде про створення нової служби з такою назвою у сфері відання Міністерства юстиції України.
3. Поряд із численними посиланнями на необхідність реформування через приєднання України до нових міжнародних документів у проекту відсутні жодні заходи, спрямовані на запровадження превентивних механізмів запобігання катуванням. І це при тому, що у Концепції реформування Державної кримінально-виконавчої служби України вказується: «…З метою недопущення катувань в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах необхідно:
забезпечити виконання вимог Факультативного протоколу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання;
забезпечити виконання в повному обсязі відповідно до вимог Комітету міністрів Ради Європи, рішень Європейського суду з прав людини у справах проти України положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.) щодо заборони катування;
посилити громадський контроль за додержанням під час виконання кримінальних покарань прав осіб, узятих під варту, та які відбувають покарання…».
Навпаки, недопущення катувань називається в числі шляхів і способів розв´язання окресленої в Програмі проблеми.
Взагалі узагальнення вказаних у проекті Концепції проблем приводить до висновку, що для завершення реформи ДКВС необхідно лише: 1) створити навчальний заклад; 2) поновити виробничі фонди; 3) підвищити фінансування; 4) звільнити установи виконання покарань від сплати податків (зменшити податковий тиск на них). І нібито завдяки цим заходам буде досягнута мета «… забезпечення можливостей для захисту інтересів особи, суспільства і держави шляхом створення умов для виправлення, попередження вчинення нових злочинів особами, взятими під варту, та які відбувають покарання, а також запобігання катуванням та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню з особами, поступове наближення умов тримання до європейських норм….».
4. Постійний наголос на тому, що необхідність реформування зумовлена прийняттям нового КК, КВК України та Закону України «Про ДКВС України» викликає бажання нагадати, що з часу прийняття КК України минуло вже майже сім років, КВК – чотири роки, названого Закону – три роки. При цьому чомусь не згадується, що перед прийняттям КВК та Закону України «Про ДКВС України» Департамент постійно визначав, що ці документи повністю змінять стан системи виконання покарань та дозволять здійснити реформування. Сьогодні ж вони з невідомих причин опинились в числі чинників, що є не засобами, а підставами реформування.
5. При підготовці проекту його автори також відійшли від улюбленої «фішки» Департаменту – удосконалення виховної роботи з засудженими, про яку так вказується серед головних цілей подальшого реформування ДКВС у відповідній Концепції: «… розроблення сучасної моделі організації соціально-виховної та психологічної роботи із засудженими та оптимізацію структури і чисельності соціально-психологічної служби, вдосконалення практики надання психологічної допомоги особам, узятим під варту, та які відбувають покарання; розроблення та впровадження ефективного механізму розслідування за скаргами осіб, узятих під варту, або які відбувають покарання в установах відбування покарань, на неналежне поводження персоналу кримінально-виконавчої служби…».
6. Незрозумілим є зміст розділу «Визначення оптимального варіанту розв´язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів».
По-перше, у ньому, умовно кажучи, порівнюються тільки два варіанти: реалізації Програми приведення умов тримання засуджених та осіб, взятих під варту (яка сама по собі, виходячи навіть з назви, не може бути комплексним документом реформування ДКВС) та створення нової Програми. При цьому слід відзначити, що до основних завдань Програми було віднесено: удосконалення системи організаційно-правового забезпечення функціонування Державної кримінально-виконавчої служби; приведення умов тримання, медико-санітарного і побутового забезпечення засуджених та осіб, взятих під варту, у відповідність з вимогами законодавства; зміцнення матеріально-технічної бази навчальних закладів, сприяння діяльності підприємств Державної кримінально-виконавчої служби; оновлення і утримання в належному стані об'єктів інженерного забезпечення, інженерно-технічних засобів охорони та зв'язку. Названі цілі певною мірою навіть перебільшують встановлені у проекті.
По-друге, автори проекту чомусь вказують лише на одну ваду названої - недофінансування. Але за таких умов чи не доцільніше вести мову про забезпечення стовідсоткових надходжень з бюджету, якщо складнощі полягають (як вказують автори проекту) тільки у відсутності коштів?
7. Як загальний недолік проекту необхідно відмітити невірне вживання чи плутанину у застосуванні термінів і понять. Так, потрібно нагадати авторам проекту, що терміни «політика у сфері кримінальних і кримінально-виконавчих правовідносин» і «кримінально-виконавча політика» не є тотожними, з огляду на що їх не можна вживати у якості синонімів.
Нормативно-правова база ніколи не «…забезпечить виконання…» будь-яких функцій. Це можуть зробити лише працівники…
8. Підрозділ «Шляхи с способи розв´язання проблеми…» не дає жодного уявлення конкретно про способи та шляхи. У ньому згадуються тільки якісь «міфічні» заходи, здійснення яких нібито має привести до певних наслідків. У результаті складається враження, що розробники проекту Концепції самі не мають жодного уявлення, що ж саме треба робити для реформування ДКВС, тому й обмежились подібним загальним визначенням. Поряд із цим, відсутність чітких визначень такою сприятиме неможливості здійснення контролю за ходом виконання Програми у разі її прийняття, що, на нашу думку, лише негативно впливатиме на стан реформування.
10. Розділ «Очікувані результати….», на нашу думку, є найслабкішим за якістю підготовки (хоча термін «якість» можливо вживати щодо тексту проекту взагалі вельми умовно) та практично містить в собі «очікування дива», бо більшість з вказаних результатів не будуть досягнуті через відсутність у проекті заходів, які б цьому сприяли. Зокрема, незрозуміло, як саме, приміром, будівництво нових установ виконання покарань дозволить зменшити рецидив? Яким чином планується «сформувати у громадськості належне розуміння важливості діяльності ДКВС»? Як саме буде забезпечено недопущення порушень прав людини тощо?
Названі недоліки проекту Концепції не є вичерпними.
Підсумовуючи викладене, необхідно зробити висновок, що проект Концепції Цільової програми реформування Державної кримінально-виконавчої служби України на 2008-2017 роки не відповідає вимогам, що висовуються до такого роду документів, розроблений під власні потреби Державного департаменту України з питань виконання покарань, не відображає реального стану ДКВС, аналізу прорахунків та проблем, не визначає чіткі заходи, спрямовані на поліпшення стану справ, з огляду на що не може подаватися на затвердження, а потребує ґрунтовного доопрацювання.

Старший науковий співробітник
сектору дослідження проблем кримінально-виконавчого
законодавства Інституту вивчення проблем злочинності
АПрН України, к.ю.н. І.С.Яковець

щоб розмістити повідомлення чи коментар на сайт, вам потрібно увійти під своїм логіном