Самостоятельность Департамента – необходимость или прихоть?

Аналитическая записка
«Создание и функционирование Государственного
Департамента по вопросам исполнения наказаний,
как самостоятельной структуры: опыт Украины»

Аналитическая записка подготовлена в рамках проекта Центра исследования правовой политики «Усиление диалога по вопросам правовой политики в Республике Казахстан» при финансовой поддержке Центра Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Астане. Мнения и взгляды, содержащиеся в аналитической записке, могут не совпадать с позицией ОБСЕ и отражают авторскую точку зрения.

1. История создания Государственного Департамента Украины по вопросам исполнения наказаний
После распада СССР уголовно-исполнительная система Украины до 1998 г. входила в состав Министерства внутренних дел. Она включала 25 территориальных управлений и почти 180 учреждений. 14 июля 1992 г. Украина подала заявку на вступление в Совет Европы. В сентябре 1992 г. Украинской Раде был предоставлен статус специального гостя в Парламентской Ассамблее Совета Европы (далее – ПАСЕ), которая в своем Заключении № 190 (1995) рекомендовала Комитету министров Совета Европы предложить Украине стать членом этой организации. Эта рекомендация опиралась на понимание того, что через год после вступления в Совет Европы Украина примет новую конституцию и концепцию правовой политики в сфере защиты прав человека. В частности, также предусматривалось, что функция управления тюрьмами будет передана Министерству юстиции до конца 1998 г. Украина стала членом Совета Европы 9 ноября 1995 г.
По мере приближения установленным Заключением № 190 (1995) срока передачи тюремной системы в Министерство юстиции Украина стала искать компромиссный вариант выполнения данного требования, ссылаясь на свою неготовность к такой реформе. В результате было решено сразу не переводить уголовно-исполнительную службу в состав Министерства юстиции, как это было сделано в ряде бывших республик Советского Союза, а в качестве промежуточного решения образовать самостоятельное ведомство.
Государственный Департамент Украины по вопросам исполнения наказаний (далее – Департамент) был создан Указом Президента Украины 22 апреля 1998 г. на базе Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) МВД Украины. Первоначально задачи и функции Департамента были определены в Положении о Государственном Департаменте Украины по вопросам исполнения наказаний, утвержденном Указом Президента Украины от 31 июля 1998 г. С 1 января 2004 г. вступил в силу новый Уголовно-исполнительный кодекс Украины , который в настоящее время является основным документом, регламентирующим исполнение наказаний и структуру учреждений Департамента в Украине. В июне 2005 г. был принят Закон Украины «О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины» . Все эти документы исходят из того, что Департамент является самостоятельной структурой в составе Кабинета Министров , а не частью Министерства юстиции, т.е. организация системы исполнения наказаний в Украине продолжает оставаться в противоречии с требованиями Совета Европы.

2. Дискуссия о правовом статусе пенитенциарного ведомства в Украине
Вопрос подчиненности пенитенциарного ведомства в Украине продолжает оставаться нерешенным. В юридической литературе и на общественных форумах в течение последних лет идет активное обсуждение этой проблемы. Позиция Совета Европы остается неизменной. Она базируется на обязательствах Украины, которые однозначно сформулированы в Заключении № 190 (1995). Во всех последующих документах, касающихся выполнения Украиной взятых на себя перед Советом Европы обязательств, всегда подчеркивалась необходимость передачи тюремной системы Министерству юстиции. Нет ни одного официального документа Совета Европы, в котором существующее положение ведомства, как автономной структуры, признается приемлемым.
О неизменной позиции Совета Европы в этом вопросе свидетельствуют с 1999 г. соответствующие резолюции этой организации в отношении Украины. Так, например, через год после создания Департамента как самостоятельного ведомства Совет Европы в своей Резолюции 1179 (1999) «О выполнении Украиной своих обязательств» от 27 января 1999 г. отметил:
«1. Ассамблея отмечает, что со времени вступления в организацию 9 ноября 1995 года Украина, как страна-член, выполнила часть обязательств, содержащихся в Заключении № 190 (1995). Однако, она (Ассамблея – О.Б.) глубоко встревожена медленной реализацией государством тех обязательств, которые все еще остаются невыполненными.
6. Передача ответственности за пенитенциарную систему в Министерство юстиции осуществляется медленно».
Через два года в следующей Резолюции 1262 (2001) «О выполнении Украиной своих обязательств» указано:
«11. Ассамблея предлагает украинским властям:
i. подчинить Государственное управление исполнения наказаний Министерству юстиции (выделено мной – О.Б.), завершить передачу Министерству юстиции мест предварительного заключения, которые по-прежнему находятся в ведении Министерства внутренних дел и других служб безопасности».
В 2003 г. в п. 8 Резолюции ПАСЕ № 1346 (2003) однозначно говорится: «Ассамблея призывает власти Украины: ... завершить передачу всей системы исполнения наказаний в ведение министерства юстиции… (выделено мной – О.Б.)».
В Резолюции ПАСЕ № 1466 (2005) о выполнении обязательств Украиной говорится:
«13. Что касается соблюдения принципа верховенства права и защиты прав человека, Ассамблея призывает власти Украины:
завершить передачу Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний в ведение министерства юстиции, как это предусмотрено в Заключении № 190 (пункт 11.vii)».
На протяжении 1998-2007 гг. при любой попытке передать ведомство в подчинение Министерству юстиции, руководство Департамента активно противодействовало таким реформам. Если в конце 90-х гг. такие действия объяснялись тем, что ведомство еще не совсем готово к переходу в Министерство юстиции, то с приходом нового руководства в начале 2005 г. стали звучать утверждения о том, что обязательства перед Советом Европы Украиной уже выполнены. Например, позиция сохранения автономности ведомства была озвучена председателем Комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной дельности В. Мойсиком, заявившим следующее: «Согласно обязательствам Украины при вступлении в Совет Европы в соответствии с Заключением Парламентской Ассамблеи 190 (1995) было определено, что до конца 1998 года пенитенциарную систему Украины нужно вывести из подчинения Министерства внутренних дел. По моему мнению, требования Совета Европы сводятся не к подчинению пенитенциарной системы Минюсту, а к созданию пенитенциарной службы в качестве автономной социальной организации». В этой связи, необходимо отметить, что Заключение № 190 (1995), о котором мы писали выше, четко говорит о передаче пенитенциарной системы именно в Министерство юстиции, а интерпретация В. Мойсика этого требования носит произвольный и ничем необоснованный характер.
Государственный Департамент Украины по вопросам исполнения наказаний также использовал в целях обоснования своей позиции об автономности тюремной системы документ, который был подготовлен в 1996 г. в рамках Совместной программы Европейской комиссии и Совета Европы в сфере реформы правовой системы Украины рядом экспертов Совета Европы. Он известен как «Доклад о тюремной системе Украины». В нем, в частности, говорится, что «5.13 Украинская пенитенциарная служба всегда имела тесные оперативные отношения с военными и милицией, она нередко и неправильно упоминается как один из правоохранительных органов. Весь персонал, включая большинство административного персонала, который работает в главном и областных управлениях, имеет военные звания. Хотя сотрудничество между ведомствами и взаимная поддержка играют важную роль в поддержании общественного порядка и безопасности в государстве, эти три ведомства должны исполнять разные функции. Поэтому мы считаем, что такая тесная увязка, которая еще больше усиливается использованием военнослужащих, является неприемлемой. Мы считаем, что выведение военнослужащих из состава пенитенциарной службы станет значительным вкладом в текущие усилия, направленные на модернизацию службы и приведения ее в большее соответствие к европейским стандартам.
5.14 Использование военнослужащих и аттестованных сотрудников органов внутренних дел извращает в глазах общественности задачи и статус пенитенциарной службы и лишает службу ее собственного лица, которого она требует и заслуживает. Сотрудники службы должны отличаться своими функциями, и поэтому больше внимание следует уделять их административным, надзорным и управленческим функциям, а не их позиции на ступенях военной иерархии.
5.15. Выведение военнослужащих из состава пенитенциарной службы является одним из важных элементов реформы, и оно должно сопровождаться пересмотром программ подготовки персонала. Процесс обретения гражданского характера требует, чтобы деятельность, которая носит сугубо военный характер, была заменена деятельностью, которая более точно отражает особенности роли пенитенциарной службы и важность социального вклада, который она делает.
Мы рекомендуем:
- прекратить все организационные и оперативные связи с военными и милицией и уделять первостепенное внимание необходимости создания пенитенциарной службы как автономного гражданского ведомства».
Очевидно, в данном контексте речь шла о необходимости как можно скорее сделать данное ведомство независимым (автономным) от связей с милицией как структурой силовой и правоохранительной, однако это не помешало руководству Департамента использовать данный документ, обосновывая свою позицию по сохранению самостоятельного ведомства по исполнению наказаний. Закономерно, что представители неправительственных организаций не согласились с такой трактовкой обязательств перед Советом Европы, пояснив в своем заявлении по этому вопросу, что автономность новой структуры должна пониматься как независимость от военизированного ведомства, а не от гражданской структуры – Министерства юстиции. По их мнению: «На сегодня соблюдение европейских норм прав человека в пенитенциарных учреждениях – это пока еще больше обещания, добрые намерения, чем действительное положение дел. И самостоятельность Департамента при этом – фактор, который скорее тормозит внедрение европейских норм». Вряд ли упоминание об автономности в Докладе о тюремной системе Украины исключает либо отрицает подчинение ведомства по исполнению наказаний Министерству юстиции. Тем более что в последующем, недвусмысленные формулировки документов более высокого ранга, чем Доклад экспертов, вполне четко передают позицию Совета Европы по вопросу о подчиненности ведомства. Об их содержании мы уже писали выше. Добавим только, что, например, в Пояснительном меморандуме содокладчиков, составленном при подготовке Резолюции № 1466 (2005) «О выполнении Украиной своих обязательств», также отчетливо выражается убежденность авторов меморандума в необходимости передачи ведомства в Министерство юстиции.
Несмотря на позицию Департамента по сохранению своего автономного статуса, высшее руководство страны понимает, что обязательства перед Советом Европы следует выполнять и, в частности, необходимо все-таки перевести пенитенциарную систему в состав Министерства юстиции. 12 февраля 2005 г. было опубликовано заявление Кабинета министров о ликвидации ряда ведомств и их передаче в министерства. Речь в этом заявлении также шла о ликвидации Департамента как самостоятельной структуры и его передаче в Министерство юстиции. Такое решение соответствовало бы обязательству Украины по Заключению ПАСЕ №190 (1995). Однако, оно до настоящего времени не выполнено, так как требуются соответствующие изменения на законодательном уровне. Такие изменения всячески тормозятся со стороны Департамента и его лоббистов в Украинской Верховной Раде.
Представители правозащитной организации «Донецкий Мемориал» и Пенитенциарного Общества Украины предлагали руководству ведомства провести публичную дискуссию о статусе системы, обсудив в экспертном кругу с привлечением общественности проблемы и целесообразность такого переподчинения. Однако Департамент не отреагировал на такие предложения.
Учитывая сложную внутриполитическую ситуацию в стране, конфликты, связанные с деятельностью Верховной Рады и правительства, вопрос о принадлежности ведомства остается открытым, и сейчас его решение, похоже, отложено на будущее.

3. Современное состояние уголовно-исполнительной системы в Украине
Сравнительно небольшая практика применения Уголовно-исполнительного кодекса Украины (УИК), вступившего в силу 1 января 2004 г., позволила выявить в нем целый ряд недостатков и упущений, которые негативно влияют на эффективность деятельности органов и учреждений УИС. Большинство прогрессивных норм носят характер деклараций, поскольку отсутствуют реальные механизмы их реализации. Ряд положений УИК не согласованы с другими действующими актами национального законодательства. Это часто приводит к неоправданному ведомственному нормотворчеству Департамента. Такое положение заметно усложняет процесс обеспечения прав человека, поскольку некоторые из этих актов сужают и ограничивают их объем. Правила внутреннего распорядка учреждений исполнения наказаний содержат ряд ограничений для осужденных, целесообразность которых либо сомнительна, либо не имеет здравого объяснения.
Ряд статей УИК предусматривает использование труда осужденных в качестве наказания (ст. 68, 82, 132, 145 Кодекса). В данной связи в Докладе НПО «Донецкий Мемориал» справедливо отмечается, что «провозгласив свою приверженность международным стандартам обращения с заключенными, разработчики УИК в ч. 1 ст. 132, где предусмотрено такое взыскание, как «назначение на внеочередное дежурство по уборке помещений и территории колонии», еще раз проигнорировали рекомендации, содержащиеся в ч. 1 ст. 28 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, согласно которым заключенных не следует наказывать в дисциплинарном порядке работой по обслуживанию самого учреждения» .
Проблемы общего характера в деятельности уголовно-исполнительной системы Украины ее руководители не скрывают, однако, как правило, ограничиваются их общей констатацией. При этом причины большинства проблем в ведомстве руководству Департамента исключительно видятся либо в недостаточном финансировании, либо в нехватке персонала.
Следует подчеркнуть, что автономный характер пенитенциарного ведомства усложняет контроль за его деятельностью. Отчеты Омбудсмена и Счетной палаты свидетельствуют о серьезных недостатках как в сфере соблюдения прав заключенных, так и в организации использования бюджетных средств. Реальное положение во многих сферах деятельности уголовно-исполнительной системы остается почти неизвестным широкой общественности. Вопрос открытости ведомства для правозащитных организаций остается серьезной проблемой. Департамент соглашается на сотрудничество только с теми общественными организациями, которые оказывают материальную помощь колониям, при этом ведомство избегает конструктивного сотрудничества с правозащитными организациями, поднимающими вопросы соблюдения прав осужденных.
Самостоятельность ведомства в таких условиях способствует его закрытости, потому что при неконструктивной позиции руководства Департамента правозащитники могут апеллировать только к руководству страны, которому чаще всего не до проблем пенитенциарной системы.
В настоящее время можно констатировать, что у Департамента было десять лет, чтобы доказать свою эффективность в сфере соблюдения прав человека именно как самостоятельного ведомства. Однако уголовно-исполнительная система почти ничего не сделала в этом направлении.

4. Некоторые заключительные соображения
Конечно, не могут быть даны гарантии, что, переподчинив тюремную систему Министерству юстиции, можно будет сразу добиться позитивных перемен в ее реформировании. Как известно, очень часто определяющим фактором для эффективного достижения стандартов соблюдения прав человека является практическая деятельность системы и, прежде всего, ее руководства. Однако бесспорно, что в Украине Департамент в качестве автономной структуры показал свою неспособность обеспечить стандарты соблюдения прав человека. Именно поэтому, а также потому, что существуют и обязательства страны, которые необходимо выполнять, вопрос о передаче Департамента в ведение Министерства юстиции остается актуальным.

Центр исследования правовой политики 25 июля 2008 г.