Версія новин сайту
для мобільного телефону
http://ukrprison.org.ua/wap

Міжнародний фонд "Відродження"

Как работает Закон о соцадаптации освобождающихся лиц

Вместо предисловия

Все граждане Украины, граждане иностранных государств и лица без гражданства, проживающие на территории Украины, имеют множество прав и свобод, которые закреплены в разнообразных нормативно-правовых актах, начиная с Конституции Украины (ст.ст. 21-64ожество прав и свобод, которые закреплены в разнообразных нормативно-правовых актах, начиная с Конституции Украины ()). Лица, отбывшие наказание в местах лишения свободы, не являются исключением из этого правила. Наоборот, законодательство Украины предоставляет этой группе лиц дополнительные гарантии реализации их прав, и. прежде всего, права на безотлагательное получения помощи от органов исполнительной власти в период шести месяцев после освобождения из мест лишения свободы (т.е. в период адаптации на свободе) – а именно: помощь в создании надлежащих жилищно-бытовых условий, получении образования, документов (если они были утеряны), медицинскую, социальную и иную помощь

Это так называемые «мероприятия социального патронажа», перечень которых закреплен в специальном нормативном акте – Законе Украины «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» (далее – Закон). В ст. 10 Закона сказано, что «права освобожденных лиц, закрепленые этим Законом, реализуются в полном объеме и не могут быть ограничены...».

Но на практике большинство гарантированных Конституцией и иными Законами Украины прав лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, не соблюдаются, а мероприятия социального патронажа не осуществляются. Причинами такого состояния дел являются, во-первых, низкий уровень осведомленности освободившихся лиц об услугах, которые должны им предоставляться государственными органами и учреждениями, а также неверие в то, что они еще «нужны» государству; во-вторых, невысокий уровень мотивации государсвтенных органов в исполнении возложенных на них обязанностей по осуществлению мероприятий по социальному патронажу лиц, вышедших из мест лишения свободы; в-третьих, отсутствие эффективного котроля со стороны общественности, СМИ за исполнением государственными органами возложенных на них обязанностей по реализации социальной политики в отношении освободившихся лиц.

Как следствие неэффективной социальной политики в отношении лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, – высокий уровень рецидивности преступлений и возвращение освободившихся лиц в места лишения свободы. Согласно данным статистики Государственного Департамента исполнения наказаний, по состоянию на 01.07.2010 в закрытых уголовно-исправительных учреждениях АР Крым из 2010 содержащихся лиц 1391 лицо осуждено неоднократно1.

Именно поэтому для Крыма актуальным является проведение общественного мониторинга реализации органами исполнительной власти ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок».

Методология проведения общественного мониторинга выполнения ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» 2

Мониторинг – это запланированное, систематизированное, экспертное исследование избранного участка общественной деятельности, проводимое по определенной схеме с целью достижения изменений.

По сути, мониторинг – это плановый сбор данных о конкретной проблеме, деятельность, а также обработка, анализ и доведение результатов анализа и рекомендаций до всех заинтересованных лиц.

Поэтому целью мониторинга всегда является достижение изменений в сфере, мониторинг которой проводится.

Целью общественного мониторинга реализации ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» является повышение эффективности государственной поддержки и уровня предоставления административных и социальных услуг государственными органами исполнительной власти г. Симферополя лицам, освободившимся из мест лишения свободы и проживающим (зарегистрированным) в г. Симферополе.

Поскольку мониторинг представляет собой метод исследования, важным является разработка плана его проведения, определение индикаторов (показателей), по которым будет происходит оценка объекта мониторинга, а также определения источников, из которых будет получена информация о данном объекте.

Мониторинг реализации ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» предусматривает следующие источники для сбора данных:

  • Анализ правовых документов. В первую очередь, это ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» от 10.06.2003; «Концепция социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок», утвержденная Распоряжением КМУ от 30.10.2008 №1385-р; «План мероприятий по реализации Концепции социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок, до 2015 года», утвержденный Распоряжением КМУ от 01.06.2009 №740-р.

  • Анализ официальных документов органа власти – планы мероприятий, приказы руководиителя, доклады, объявления и т.д.

  • Анализ ответов на информационные запросы.

  • Анализ письменных документов – данные статистики.

  • Наблюдение - Интернет, сайты органов исполнительной власти, информация в СМИ и др.

  • Опрос посредством формализованных и полуформализованных интервью с потребителями социальных услуг органов исполнительной власти, а также сотрудников органов власти, уполномоченные на оказание подобных социальных услу.

 

Общественный мониторинг реализации ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» в г. Симферополе проводился с 01 декабря 2010 года по 01 марта 2011 года.

В рамках проведения общественного мониторинга:

- было направлено 15 информационных запросов в государственные структуры, указанные в ст. 3 ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок»

- было проведено 11 полуформализованных интервью с представителями органов власти, на которых ст. 3 ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» возлагается обязанность проводить мероприятия по социальному патронажу лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы;

- было опрошено (методом анкетного опроса) 30 лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы и проживающих (зарегистрированных) в г. Симферополе;

- была проведена 1 фокус-группа с привлечением специалистов государственных учреждений, органов и служб, уполномоченных предоставлять социальную помощь лицам, освободившимся из мест лишения свободы, а также представителей Управления Государственного Департамента по вопросам исполнения наказаний и неправительственных организаций.

Также с целью освещения деятельности по проведению общественного мониторинга выполнения ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» 16 декабря 2010 года была проведена пресс-конференция с участием представителей местных печатных СМИ, а 14 апреля 2011 результаты общественного мониторинга реализации ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» в г. Симферополе были представлены на итоговой пресс-конференции.

 

Анализ нормативных документов

Основными специальными нормативно-правовыми актами, содержащими нормы, которые регламентируют оказание социальной помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы на определенный срок, являются:

  • ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» от 10.06.2003 (далее - Закон).

  • «Концепция социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок», утвержденная Распоряжением КМУ от 30.10.2008 №1385-р.

  • «План мероприятий по реализации Концепции социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок, до 2015 года», утвержденный Распоряжением КМУ от 01.06.2009 №740-р.

 

Данные нормативно-правовые акты содержат указание на полномочия государственных и негосударственных структур, на которые возлагается обязанность осуществлять мероприятия социального патронажа в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы.

В соответствии с Законом, под социальным патронажем понимается комплекс мероприятий государственной поддержки и помощи освободившимся лицам, который осуществляется с целью содействия этим лицам в трудоустройстве, профессиональной переориентации и переподготовке, создании надлежащих жилищно-бытовых условий, предотвращения влияния на них криминогенный факторов (ст.1 Закона)

Действие указанного Закона распространяется на граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, которые постоянно проживают на территории Украины и обратились в наблюдательные комиссии или в иные органы, учреждения и организации, уполномоченные реализовывать мероприятия по социальному патронажу, в течении шести месяцев после освобождения из учреждений исполнения наказаний.

Ниже в Таблице 1 приведены полномочия основных органов, учреждений и организаций, уполномоченных осуществлять мероприятия социального патронажа в отношении лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок, в соответствии с положениями вышеназванных нормативных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона, мероприятия социального патронажа осуществляют следующие субъекты:

- местные органы исполнительной власти;

- органы местного самоуправления;

- центры социальной адаптации;

- службы по делам несовершеннолетних (ныне – служба по делам детей – прим. авт).

- центры социальных служб для семьи, детей и молодежи;

- наблюдательные комиссии;

- органы социальной защиты населения;

- органы здравоохранения;

- органы внутренних дел;

- центры занятости населения;

- дома-интернаты;

- кризисные центры;

- службы психологической помощи;

- приюты (в том числе – для несовершеннолетних);

- учреждения социального патронажа;

- дома ночного или временного пребывания освобожденных лиц;

- общественные организации;

- иные уполномоченные органы, организации и учреждения.

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона, указанные органы, организации и учреждения в случае обращения к ним освободившихся лиц обязаны безотлагательно начать осуществлять в отношении них мероприятия социального патронажа.

В октябре 2008 года Кабинет Министров Украины издал Распоряжение № 1385-р «О принятии Концепции социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы на определенный срок», в котором указывает, что «существующая система социальной адаптации освобожденных лиц не способна удовлетворить интересы общества». Среди основных причин такого положения дел названы следующие:

- отсутствие четкого механизма и согласованного механизма координации действий центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- несвоевременность предоставления необходимой помощи освобожденных лиц;

- недостаточность финансирования;

- стигматизация и дискриминация освобожденных лиц;

- недостаточная информированность осужденных лиц об их правах и обязанностях, а также общественности о проблемах осужденных лиц и их участии в содействии реинтеграции таких лиц в общество;

- отсутствие специалистов по социальной работе и социальных работников, которые могут на надлежащем уровне работать в системе социальной защиты освобожденных лиц;

- несовершенство законодательства.

С уверенностью можно сказать, что проблемы, существующие в 2008 году в системе социальной адаптации лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, остаются актуальными и в 2011 году. Именно на устранение этих проблем и реализацию Концепции направлен План мероприятий по реализации Концепции социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы на определенный срок, до 2015 года, утвержденный Распоряжением КМУ от 01.06.2009 №740-р. Этим планом действий устанавливаются конкретные органы власти, учреждения и организации, ответственные за реализацию определенных положений Концепции, в том числе, в части усовершенствования нормативно-правовой и методической базы, ресоциализации осужденных лиц, социального сопровождения и социального патронажа, предотвращения преступности.

 

Таблица 1. Полномочия основных органов, организаций и учреждения по оказанию помощи в социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы на определенный срок.

Название органа/учреждения/ организации

ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок»

План мероприятий по реализации Концепции социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы на определенный срок, до 2015 года

Местные органы исполнительной власти

Предоставляется место для временного проживания в специальных общежитиях или центрах социальной адаптации (ст. 3).

-

Органы местного самоуправления

 

-

-

Центры социальных служб для семьи, детей и молодежи

Граждане в возрасте от 15 до 28 лет получают информационную, правовую, трудовую, психолого-педагогическую, медицинскую и иные формы социальной помощи (ч. 3 ст. 6).

-

Органы социальной защиты населения

Ходатайствуют о направлении в специальные дома-интернаты граждан пожилого возраста (мужчин в возрасте 60 лет и женщин в возрасте 55 лет и старше, а также лиц, которым до достижения общего пенсионного возраста осталось не более полутора лет), инвалидов первой и второй групп по их заявлению и на основании вывода медицинской части учреждения исполнения наказаний в случае, если эти лица нуждаются в постороннем уходе и медицинском обслуживании и не имеют трудоспособных детей или родственников, по закону обязанных и согласных за ними ухаживать (ч.1 ст.6).

 

Оптимизировать сеть центров социальной адаптации освободившихся лиц, специальных общежитий, специальных домов-интернатов, отделений при интернатных учреждениях и центрах социальных служб для семьи, детей и молодежи с учетом финансовых возможностей местных бюджетов и региональных потребностей (п. 11).

Предоставлять социальные услуги освободившимся лицам с наркотической зависимостью, которые прошли курс лечения, а также освобожденным лицам, оказавшимся в сложных жизненных обстоятельствах, с целью предотвращения употребления ими наркотических средств (п. 17).

 

 

Органы здравоохранения

 

Обеспечивают предоставление медицинской помощи по месту жительства или по месту регистрации. В случае отсутствия места жительства или регистрации предоставление медицинской помощи осуществляется по направлению органов, учреждений или организаций, осуществляющих социальный патронаж (ст. 5)

 

Обеспечивают медицинское обслуживание освободившихся лиц, больных туберкулезом, ВИЧ/СПИДом и иными социально опасными болезнями, в учреждениях здравоохранения, в частности по направлению центров социальной адаптации и иных учреждений, предоставляющих социальные услуги освободившимся лицам (п. 13).

Обеспечивают лечение освободившихся лиц от алкогольной и наркотической зависимости по направлению центров социальной адаптации и иных учреждений, предоставляющих социальные услуги освободившимся лицам, а также по обращениям этих лиц (п.16)

 

Органы внутренних дел

-

 

Проводят рейды с целью выявления освободившихся лиц, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического или иного опьянения и нарушают общественный порядок (п. 18).

Обеспечивают своевременную выдачу документов, удостоверяющих личность и гражданство, лицам, освобождающимся из мест лишения свободы (п. 20)

Центры занятости населения

 

-

-

Наблюдательные комиссии

 

-

-

Общественные организации

 

 

 

 

 

На добровольных началах или на основании социального заказа, предоставляемого местными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, могут принимать участие в предоставлении освободившимся лицам социальную помощь (ст. 7)

 

 

Анализ официальных ответов органов власти на информационные запросы в рамках проведения общественного мониторинга.

В ходе проведения общественного мониторинга выполнения ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», планировалось направить информационные запросы в 6 органов исполнительной власти г. Симферополя, а именно:

  • исполнительный комитет Симферопольского городского Совета народных депутатов;

  • Симферопольское городское управление ГУ МВД Украины в АР Крым;

  • управление по делам семьи, молодежи и спорта Симферопольского городского Совета;

  • Симферопольское управление охраны здоровья;

  • Симферопольское управление труда и социальной защиты населения;

  • Симферопольский городской центр занятости.

Однако, поскольку ответы, предоставленные некоторыми органами исполнительной власти г. Симферополя, не отвечали сути задаваемых вопросов, а иногда были просто формальными, появилась необходимость в направлении дополнительных запросов. Всего же в ходе проведения мониторинга было направлено 15 информационных запросов.

Ниже приводится анализ ответов органов власти г. Симферополя на запросы о порядке исполнения ими ЗУ О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок».

 

Управление охраны здоровья Симферопольского городского совета АР Крым.

На первый запрос, направленный в управление охраны здоровья, был предоставлен ответ №1870/06-09 от 20.12.2010, согласно которого «проведение мероприятий социального патронажа не входит в компетенцию учреждений здравоохранения». На вопрос о количестве освободившихся лиц, которые обратились в лечебно-профилактические учреждения (ЛПУ) г. Симферополя в 2010 году, была предоставлена следующая информация: «Приказом МОЗ Украины от 27.12.99 №302 «Об утверждении учетных статистических медицинских форм» не предусмотрен учет лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обратившихся в ЛПУ и потребовавших оказание медицинской помощи как в амбулаторных, так и в стационарных условиях». Случаев направления в ЛПУ г. Симферополя лиц, освободившихся из мест лишения свободы, органами, учреждениями и организациями, которые осуществляют социальный патронаж, не было.

 

Исполнительный комитет Симферопольского городского совета АР Крым.

Согласно ответу Исполнительного комитета Симферопольского городского совета АР Крым №134444/24/01-39 от 24.12.2010, с ноября 2007 года в городе Симферополе действует коммунальное учреждение «Дом ночного пребывания» (ныне «Центр учета и социальной защиты бездомных граждан».

Целью деятельности данного учреждения является уменьшение количества лиц, ночующих на улице, путем организации их ночлега, а также предоставление других видов услуг, а именно: социально-бытовые, психологические, содействие в восстановлении утраченных документов, содействие в трудоустройстве, информационные и др.

Согласно предоставленного ответа, в 2010 году в Центр обратился 101 человек из числа лиц, освободившихся из мест лишения свободы, где им была оказана помощь в пределах компетенции учреждения. Сообщается также, что в текущем году из средств городского бюджета была оказана единовременная материальная помощь шести гражданам данной категории на сумму 1200 грн.

 

Cимферопольский городской центр занятости.

Согласно ответу №05-4229 от 16.12.2010, в Симферопольский центр занятости с начала 2010 года поступило 86 уведомлений на категорию лиц, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих намерение проживать в г. Симферополе (из них 22 женщины).

По данным Симферопольского центра занятости, в течение 2010 года на учете состояло 32 человека, из них с начала года зарегистрированы 25 человек. При этом за указанный период были трудоустроены только 7 человек. Столько же человек по направлению центра занятости обучались на курсах (специальности: портной, электромонтер, повар, оператор компьютерного набора, облицовщик-плиточник, слесарь по ремонту автомобилей). На конец 2010 года в центре занятости на учете состояло 5 человек из числа освободившихся.

 

Симферопольское городское управление ГУ МВД Украины в АР Крым. В информационном запросе, направленном в Симферопольское ГУ ГУ МВД Украины в АР Крым, содержались следующие вопросы о том, какие мероприятия социального патронажа осуществляются СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым; предоставляет ли СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым услуги по социальной адаптации освободившихся лиц (если да, то какие); сколько лиц, освобожденных из мест лишения свободы, обратились за социальной помощью в СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым в течение 2010 года; сколько заявлений о восстановлении (выдаче) паспортов граждан Украины на основании справки об освобождении поступило в СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым и др.

На данный информационный запрос был предоставлен ответ № 49/266 от 12.01.2011, который, в силу его лаконичности, может быть приведен полностью.

«На Ваш исх. №113/02 от 07.12.2010 сообщаю, что сотрудниками милиции с лицами освободившимися из мест лишения свободы, постоянно проводятся мероприятия по разъяснению последним действующего законодательства Украины о недопустимости правонарушений и преступлений.

Также лица, нуждающиеся в обеспечении работы становятся на учет в центр занятости. При обращении в ОГИРФЛ гражданам Украины освободившимся из мест лишения свободы выдается или обновляется паспорт гражданина Украины. Отказ в получении паспорта гражданина Украины получают те лица которые являются гражданами другой страны».

Очевидно, что подобный ответ не является ответом по сути заданных вопросов, а по форме и содержанию является формальной отпиской.

Подобная ситуация вынудила к повторному обращению к начальнику СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым, копия данного информационного запроса была направлена Начальнику ГУ МВД Украины в АР Крым.

Ответ за №49/723 от27.01.2011 содержал немного больше информации. По данным СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым, в 2010 году по вопросам, связанным с регистрацией по месту проживания в Центральный, Киевский и Железнодорожный районные отделы СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым за социальной помощью обратились 59 человек. Эти лица были документированы паспортами граждан Украины (правда, нет указания на то, что это лица, освободившиеся из мест лишения свободы). Кроме того, согласно предоставленному ответу, паспорт гражданина Украины выдается в течении 3-х дней (!).

В 2010 году проведено 141 рейд с целью выявления и документирования лиц, освободившихся из мест лишения свободы, которые нарушают общественный порядок, злоупотребляют спиртными напитками и наркотическими веществами. В ходе проведенных мероприятий в отношении 12 человек за различные административные правонарушения составлены административные материалы.

В случае, если лицо, освободившиеся из мест лишения свободы за время отбытия наказания утратило право на регистрацию (квартира продана, выписан по решению суда), то указанный гражданин документируется паспортом без штампа регистрации, либо направляется в социальный центр для бездомных граждан в Симферополе. В 2010 году в данный центр было направлено 7 человек.

 

Таким образом, судя по официальным ответам государственных органов Симферополя, Закон о социальной адаптации освобожденных лиц работает. Однако в рамках общественного мониторинга выполнения ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», руководителем организации были направлены два обращения в порядке ст. 7 Закона к Симферопольскому городскому голове и Главе Симферопольской районной администрации. В обращениях шла речь о порядке предоставлении общественной организации социального заказа на предоставление социальной помощи освобожденным лицам, поскольку Законом предусматривается такая возможность. На обращения были получены официальные ответы.

Согласно ответу № 1444/24/01-39 от 01.03.2011 заместителя городского головы по вопросам деятельности исполнительных органов совета – Председателя наблюдательной комиссии, подобный социальный заказ в 2009-2010 годах не выполнялся ни одной из общественных организаций. Таким образом, органы местного самоуправления г. Симферополя не имеют опыта в предоставлении социального заказа общественным организациям, занимающимся оказанием помощи лицам, отбывшим наказание.

Дополнительным доказательством того, что норма Закона об оплачиваемом привлечении общественных организаций к предоставлению социальной помощи освобожденным лицам, не работает, является тот факт, что на сегодняшний день не существует порядка получения подобного социального заказа от органов местного самоуправления.

Согласно ответу (№761/04-20 от 24.02.2011) председателя Симферопольской райгосадминистрации, в 2008-2010 гг. оформление социальных заказов не проводилось, в связи с тем, что в этот период реализовывались антикризисные мероприятия, и все средства районного бюджета были направлены на решение социально-экономических проблем района. Также сообщается, что в бюджете 2011 года средства на привлечение общественных организаций для предоставления социального заказа по оказанию социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы, не предусмотрены. А без соответствующего финансирования районная государственная администрация не вправе осуществлять социальные заказы.

И хотя Закон Украины «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» предусматривает участие общественных организаций в социальной адаптации освободившихся лиц, тем не менее на местном уровне нет ни утвержденного механизма получения общественной организацией такого социального заказа, ни средств на выполнение такого заказа.

 

Анкетирование лиц, отбывших наказание в учреждениях исполнения наказаний

 

Респондентам была предложена анкета, состоящая из трех блоков: «Информированность о мероприятиях социального патронажа», «Предоставление социальных услуг» и «Рекомендации».

В анкетировании приняли участие 30 лиц, освободившихся из учреждений исполнения наказаний, в период 2010 - начала 2011 гг., проживающих (зарегистрированных) в г. Симферополе.

Из 30 опрошенных лиц 80% респондентов – мужчины, 20% - женщины в возрасте до 25 лет (5,6%), от 25 до 40 лет (66,7%), и 27,7% - старше 40 лет. Все они отбыли наказание в виде лишения свободы от 4 месяцев до 15 лет. Для 26,7% респондентов это была первая судимость, для такого же количества опрошенных (т.е 26,7%) – вторая, а для 46,6 % (14 респондентов) – третья и более судимость.

Из лиц, участвовавших в анкетировании, у 73,3% есть среднее образование, у 23,3 – средне-специальное, и у 3,4% - высшее. И фактически у всех опрошенных (96,6%) есть семья, в которые они планировали вернуться после освобождения из мест лишения свободы.

 

Блок 1. Информированность о мероприятиях социального патронажа.

На вопрос, известно ли опрашиваемым о том, что в Украине действует Закон «О социальной адаптации лиц, которые отбыли наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», 73,3% респондентов ответили «Да, известно», 23,3% - что не известно, и 3,4% было трудно ответить на этот вопрос.

На вопрос о том, разъясняли ли сотрудники учреждения исполнения наказания права и возможности лиц после их освобождения из мест лишения свободы, 66,7% опрошенных ответили «Да», и 33,3%- «Нет». Однако на вопрос «Информировали ли Вас, в какие именно государственные / негосударственные организации и учреждения необходимо обратиться за получением помощи», 56,6% опрошенных ответили «Да», еще 39,9% - «Нет», и 3,5% затруднились ответить.

На вопрос о том, знают ли опрошенные о том, я какие организации им следует обратиться за помощью, 50% ответили, что знают, 46,6 % – что не знают, и 3,4% затруднились ответить на этот вопрос. Мы попросили назвать эти организации. Среди них были названы такие организации: ЦССМ, Центр занятости, «Айболит», «Глобальная помощь», блок «Русское единство».

Среди ответов на вопрос № 1.6. анкеты о том, с какими трудностями пришлось столкнуться опрошенным после освобождения, наиболее часто встречающимися ответами были: отсутствие возможности устроиться на работу (56,6%), ухудшение здоровья (46,6%), отсутствие паспорта (39,9%), отсутствие жилья (16,7%). Среди иных проблем называли материальные трудности (16,7%), в том числе, отсутствие средств на лечение.

 

Блок 2. Предоставление социальных услуг.

На вопрос анкеты № 2.1. «Обращались ли Вы после освобождения из мест лишения свободы в государственные или негосударственные учреждения и организации г. Симферополя за получением помощи», 39,9% ответили «Да» и 60,1% - «Нет». На вопрос, почему не обращались, респонденты давали такие ответы: «не имею даже представление о том, где мне могут оказать помощь», «нет смысла», «нет желания» и др.

Те же, кто обращались, называли следующие государственные и негосударственные учреждения и организации: ЦССМ, Симферопольский исполком, учреждения здравоохранения, общественные и религиозные организации, а также центры занятости населения.

На вопрос, какие виды помощи ожидали получить, респонденты указывали следующие: материальная помощь, помощь в оформлении документов, юридическая помощь, медицинская помощь (лечение ТБЦ), помощь в установлении инвалидности, духовная помощь и др. Большинство опрошенных респондентов получили помощь, на которую рассчитывали, но, в основном, не от государственных структур, а от общественных и религиозных организаций.

 

Блок 3. Рекомендации.

Респондентам был задан вопрос, считают ли они, что государство оказывает достаточную помощь лицам, вышедшим из мест лишения свободы. Большинство респондентов (60,1%) считают, что недостаточную, еще 39,9% затруднились ответить на этот вопрос.

В комментариях к своим ответам респонденты отмечали:

«Если человек имеет желание и стремление улучшить свою жизнь, то государство должно идти ему на встречу: жилье, работа, документы и т.д.»;

«Мы чувствуем себя футбольными мячами, которые пинают от одного учреждения к другому; это пережитый опыт»;

«Нет, потому что никто из моих знакомых, отбывших наказание в местах лишения свободы, не получил помощи от государства в том, в чем они по-настоящему нуждались: жилье, документы, медицинская помощь».

На вопрос о том, при обращении в какие организации/учреждения, по мнению опрашиваемых, будет больше шансов получить социальную помощь, респонденты практически единодушны были во мнении, что это религиозные и общественные организации (56,6% и 39,9% соответственно).

Респонденты считают, что государство может и должно помощь освободившимся из учреждений исполнения наказаний следующим: временное жилье, трудоустройство, медицинское обследование и помощь в лечении, или, как отметило несколько опрошенных, «хотя бы не мешать восстанавливаться в обществе».

 

Результаты опроса служащих/работников органов, учреждений и организаций, на которые возложена обязанность осуществлять мероприятия социального патронажа в соответствии со ст. 3 ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок»

В рамках общественного мониторинга было запланировано проведение как минимум по одному полуформализованному интервью с работниками и служащими тех органов и учреждения, деятельность которых была подвергнута мониторингу в части реализации социальной политики относительно лиц, вышедших из мест лишения свободы. Дополнительно были проинтервьюированы работники Государственного Департамента Украины по вопросам исполнения наказаний в АР Крым (уголовно-исполнительной инспекции). При этом в интервью не участвовали работники Симферопольского городского управления ГУ МВД Украины в АР Крым и Управления охраны здоровья Симферопольского городского Совета.

 

Блок 1. Информированность о мероприятиях социального патронажа.

Согласно полученных данных, все опрошенные работники государственных учреждений знакомы с основными положениями ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» (далее - Закон), а также со своими полномочиями в связи с выполнением данного Закона. Однако, по мнению большинства опрошенных, свои полномочия они выполняют не на основании Закона, а на основании своих функциональных обязанностей, потому что положения Закона не раскрывают основных функций большинства государственных учреждений, задействованных в оказании социальных услуг лицам, отбывшим наказание.

На вопрос, «Как Вы считаете, работает ли этот Закон на практике», мнения опрошенных разделились.

Из 10 опрошенных только четверо считают, что Закон работает.

«Работает конечно. Все службы взаимосвязаны, взаимодействуют и стараются помогать этой категории граждан... Оказываем услуги в соответствии с законодательством»

«Работает настолько, насколько ему дает возможность наше государство. В первую очередь должно быть желание освободившегося»

Еще трое опрошенных работников государственных структур считают, что Закон практически или полностью не работает. Причинами этого, по мнению опрошенных, являются:

«отсутствие материально-финансовой базы для его полной реализации»;

- «в связи с невыделением органами исполнительной власти в регионе социального общежития, отсутствием целевого финансирования из местного бюджета».

Из десяти опрошенных трое считают, что Закон работает частично, в связи с «несогласованностью совместных действия государственных и общественных организаций», из-за многочисленных формальностей и безразличия должностных лиц, а также из-за проблемы недофинансирования.

Все без исключения опрошенные работники государственных структур считают, что мероприятия по социальной адаптации лиц, вышедших из мест лишения свободы, необходимы.

Среди проблем, с которыми, по мнению опрошенных, сталкиваются осужденные лица после освобождения, были названы:

  • отсутствие жилья;

  • отсутствие документов, необходимых для получения всех видов помощи, и проблемы с оформлением документов;

  • отсутствие бесплатной медицинской помощи;

  • наличие социально-опасных заболеваний (туберкулез, ВИЧ/СПИД и др.);

  • проблемы трудоустройства («Проблема одна – работодателю сложно принять такого клиента к себе на работу. Это барьер, через который работодателю приходится переступить. Это сложно»);

  • налаживание социальных связей;

  • отсутствие центров реабилитации;

  • психологические барьеры;

  • бюрократическая проволока;

  • незнание своих прав и обязанностей.

 

Блок 2. Предоставление социальных услуг.

Ниже в Таблице 2 приведены ответы опрошенных работников государственных органов и учреждений на вопросы, касающиеся помощи, которую они оказывают в рамках своих полномочий в соответствии с Законом. Как уже указывалось, не удалось проинтервьюировать представителей Симферопольского управление охраны здоровья и СГУ ГУ МВД Украины в АР Крым. Поскольку сотрудники управления Государственного Департамента Украины по вопросам исполнения наказаний не участвуют в предоставлении социальной помощи осужденным лицам, в таблице отсутствуют ответы сотрудников этой структуры.

На вопрос о том, в какой помощи лица, отбывшие наказание, нуждаются прежде всего, большинство респондентов ответили, что это помощь в оформлении документов, трудоустройстве и материальная помощь. Большинство опрошенных считают, что данные виды помощи могут быть оказаны государственными учреждениями.

Среди негосударственных (общественных) организаций, предоставляющих помощь лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, респонденты называли: ОО «Айболит», БО «Глобальная помощь», «Сеть ЛЖВ», Христианская миссия «Евангельское милосердие», Благотворительный Фонд им. Н.Потапаевой.

 

Блок 3. Рекомендации

Третий блок интервью был посвящен рекомендациям по изменению действующего Закона о социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы.

На вопрос «Как Вы считаете, нуждается ли государственная политика в отношении социальной адаптации лиц, отбывших наказание, в пересмотре и изменении», респонденты были единодушны – государственная политика в отношении бывших заключенных нуждается в изменении.

 

«Нуждается. Прежде всего, нужно изменить отношение общества к осужденным. Пока не изменится общественное мнение о бывших заключенных как о людях «с клеймом», будет сложно удерживать их от совершения преступлений впредь»

«Предусмотренные Законом механизмы на данный момент не работают. Помощь предоставляется далеко не всем нуждающимся»

«Необходимо улучшить координацию и сотрудничество субъектов социальной работы»

По мнению респондентов, ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», нуждается в изменениях.

«В Законе не назван государственный орган, ответственный за реализацию функций по социальной адаптации освобожденных лиц. А если нет ответственных – значит, нет и виноватых»

«В Законе совершенно нет конкретики – не указаны полномочия большинства служб, на которых возложены обязанности согласно этого Закона. Эту конкретику нужно внести»

«Закон однозначно нуждается в изменении. Но изменение только норм закона без грамотной реализации этих изменений невозможно. В тех организациях, оказывающих социальную помощь, должны работать компетентные неравнодушные сотрудники, которые будут заинтересованы в результате – т.е. в помощи конкретным людям»

В конце интервью мы попросили респондентов дать рекомендации освободившимся лицам в отношении получения ими социальной помощи. Ниже приведен перечень этих рекомендаций.

    • Обращаться своевременно в письменном виде. Копии документов с подписями оставлять у себя, для возможности оспаривать решения или бездействие чиновников.

    • В случаях нарушений со стороны государственных служащих – незамедлительно обращаться в контролирующие органы (прокуратуру).

    • Обращаться в наблюдательные комиссии и центры для получения первую очередь юридической помощи.

    • Быть настойчивыми, инициативными и ответственными за свою жизнь. Добиваться, и не опускать руки!

 

Таблица 2. Предоставление социальных услуг.

Название учреждения/

органа/организации

Обращаются ли к Вам за социальной помощью лица, отбывшие наказание в местах лишения свободы?

Какую помощь они рассчитывали получить?

Какую помощь получили?

Считаете ли Вы, что этой помощи было достаточно?

Отдел по вопросам социальной политики Симферопольского Совета

Да, из-за необходимости получения материальной помощи, восстановления документов, трудоустройства и т.д.

Помощь в восстановлении документов, в регистрации и проживании, трудоустройстве, оказание материальной помощи; психологическая, медицинская, информационная помощь.

В 2010 году помощь получили 111 лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обратившиеся в КУ «Центр учета и социальной защиты бездомных граждан». Была оказана психологическая, информационная, гуманитарная помощь. Пяти обратившимся были восстановлены документы, а 18-ти оказана материальная помощь из средств городского бюджета.

 

Симферопольский центр занятости

Вышедшие из мест лишения свободы обращаются в центр занятости и есть статистика.

Самое главное желание самого клиента. Потому что их вынуждают обращаться к нам в центр занятости, но из-за отсутствия желания, очень многие снимаются за не явку, в день присвоения

статуса безработного.

 

 

Прежде всего, они обращаются, чтобы зарегистрироваться и отчитаться о регистрации. А потом мы предлагаем им услуги. Помощь наша - содействие в трудоустройстве, обучении. Служба занятости не трудоустраивает, мы содействуем в трудоустройстве. И технология обслуживания клиента рассчитана на то, что каждый клиент

активизирует собственные усилия по поиску подходящей работы. Самостоятельно и активно включается в процесс поиска работы и изменяет свою судьбу.

 

 

Направление на семинары, где их учат искать работу, внешний вид, как себя преподнести, показать свои преимущества, заинтересовать работодателя, изучение рынка труда.

Да. Потому что мы прилагаем максимум усилий, для оказания тех или иных услуг.

Если бы у нас были высшие полномочия и если бы мы занимались конкретно этой категорией, оказывалась бы большая помощь. Так как для этой категории граждан поиск работы усложнен отсутствием жилья и т.п. Но в рамках наших полномочий, делаем все.

 

ЦСССДМ

 

Да, потому что происходит информирование о деятельности ЦСССДМ в колониях.

Содействие в трудоустройстве, в получении материальной помощи, в оформлении и получении отсутствующих документов, удостоверяющих личность, в социальной адаптации к жизни после освобождения и т.д.

Каждому гражданину, освободившимуся из мест лишения свободы, специалистами центра оказываются социальные услуги: психологическая поддержка, беседы по профилактике рецидивного поведения, по профилактике ВИЧ-инфекции и безопасномы поведению. Оказывается содействие в оформлении паспорта, регистрации, дальнейшему трудоустройству, обучению через городской центр занятости. Составляются ходатайства на получение материальной помощи в управление социальной политики городского совета.

В большинстве случаев, да

 

Анализ проведения фокус-группы «Социальная политика в отношении освободившихся из мест лишения свободы: теория и практика».

К участию в фокус-группе были приглашены представители государственных и негосударственных учреждений г. Симферополя, которые предоставляют социальные услуги лицам, вышедшим из мест лишения свободы. На мероприятии присутствовали 17 экспертов - представителей государственных учреждений и общественных организаций:

  • Управление Государственного Департамента Украины по вопросам исполнения наказаний в АР Крым, в т.ч. Уголовно-исполнительная инспекция,

  • сектор гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц Железнодорожного РО ГУ ГУ МВД Украины в АР Крым

  • Крымский республиканский центр социальных служб для семьи, детей и молодежи,

  • Центр социальных служб для семьи, детей и молодежи Железнодорожного районного Совета г. Симферополя,

  • Отдел по вопросам социальной политики Симферопольского городского совета,

  • Симферопольская городская Наблюдательная комиссия,

  • Городская поликлиника КРУ «Противотуберкулезный диспансер № 1»,

  • Крымского отделения ВБО «Всеукраинская сеть ЛЖВ»,

  • Благотворительная организация «Глобальная помощь»,

  • Общественная организация «Айболит».

Целью проведения фокус-группы было более глубокое исследование вопросов предоставления лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, социальных услуг в рамках ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», а также выработка рекомендаций по улучшению уровня предоставления социальных и административных услуг органами исполнительной власти г. Симферополя.

В ходе работы фокус-группы был детально рассмотрен ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок». Все участники имели возможность поделиться своим опытом работы по реализации данного Закона, рассказать об определенных сложностях и проблемах, которые возникают в работе с осужденными.

Вот несколько основных проблем, которые, по мнению экспертов, негативно влияют на выполнение законодательства Украины в сфере социальной адаптации лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы:

- отсутствие четко прописанных механизмов реализации ЗУ «О социальной адаптации лиц, которые отбыли наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок»;

- жизненная позиция лиц, освободившихся мест лишения свободы (отказ подписывать договор с ЦСССМ, нежелание приходить на прием, например, в Центр занятости, ожидать в очереди и т. д.);

- человеческий фактор (т.е. личностные особенности тех государственных чиновников, на которых возложены обязанности по реализации Закона о социальной адаптации);

- недостаточный профессиональный уровень и нехватка кадров, работающих с осужденными лицами (как в местах лишения свободы, так и в учреждениях, на которые ложится обязанность по осуществлению мероприятий социального патронажа);

- отсутствие финансирования на медицинскую помощь и социальное жилье;

- плохая информированность осужденных о тех социальных услугах, которые они могут получить, и о том, где и как они могут это сделать.

Основываясь на данных, полученных от экспертов в ходе проведения фокус-группы, нельзя сделать однозначный вывод об эффективности или неэффективности ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок». Другими словами, есть положения Закона, которые выполняются, но на практике возникает множество препятствий при оказании качественных социальных услуг лицам, освободившимся из мест лишения свободы.

Помимо проблем и сложностей, возникающих с качественным исполнением Закона, участниками фокус-группы были разработаны рекомендации по улучшению реализации социальной политики в отношении освобожденных лиц:

  1. Необходимо внести изменения в ЗУ «О социальной адаптации лиц, которые отбыли наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок», а именно – четко прописать полномочия всех государственных и негосударственных субъектов, на которые возлагается обязанность по проведению мероприятий социального патронажа в отношении лиц, отбывших наказание виде лишения свободы на определенный срок (распределение и разграничение обязанностей и полномочий между службами).

  2. Необходимо создать координационный орган, заданием которого было бы регулирование и координирование усилий различных органов и учреждений в процессе социальной адаптации лиц, вышедших из мест лишения свободы.

  3. Необходимо создать единую городскую наблюдательную комиссию, без дробления ее на районные наблюдательные комиссии.

  4. В должностных обязанностях сотрудников учреждений исполнения наказаний прописать порядок проведения ими информирования лиц, готовящихся к освобождению, о тех органах, службах и организациях, которые оказывают социальную помощь лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы.

  5. Ввести дисциплинарную ответственность сотрудников ОВД, суда и учреждений исполнения наказаний за утерю паспорта осужденного лица.

  6. Запретить учреждениям исполнения наказаний принимать лиц без паспорта.

  7. Прописать в полномочиях Следственного изолятора – «не принимать осужденного без паспорта».

  8. Ввести льготы (или полное освобождение от оплаты) для лиц, освободившихся из мест лишения свободы, по уплате государственной пошлины при оформлении паспорта гражданина Украины, оформлении справки о регистрации и т. д.

  9. Вовлечение общественных организаций в работу с осужденными лицами и лицами, освободившимися из мест лишения свободы, на основании получения ими социального заказа от местных органов исполнительной власти или от органов местного самоуправления.

  10. Необходимо разработать и опубликовать информационный буклет – «путеводитель» - для лиц, которые освобождаются из мест лишения свободы с полной информацией обо всех государственных и негосударственных органах, учреждениях и организациях, которые занимаются предоставлением социальных услуг по социальной адаптации отбывших наказание в местах лишения свободы.

Разработка этих рекомендаций стала финальной частью работы фокус-группы. По окончанию проекта все эти рекомендации планируется передать в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности.

 

Выводы и рекомендации

  • Общественный мониторинг деятельности органов власти в сфере реализации социальной политики в отношении лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы (в рамках ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенны срок») является действенным инструментом внешнего публичного оценивания органов исполнительной власти г. Симферополя;

  • Анализ действующего законодательства в сфере социальной адаптации лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, свидетельствует о том, что закон выделяет конкретный круг субъектов, в обязанности которых входит проведение мероприятий по социальной адаптации освобожденных лиц, при этом не оговаривая полномочия и функциональные обязанности большинства из этих субъектов.

  • Анализ официальных ответов на информационные запросы, показывает, что большинство государственных структур, на которые Законом возлагается обязанность по проведению мероприятий социального патронажа в отношении лиц, отбывших наказание, в рамках своих должностных инструкций реализуют эти полномочия.

  • Норма ст. 7 Закона, предусматривающая возможность предоставления общественной организации социального заказа на оказание социальной помощи освобожденным лицам, на практике не действует. В рамках общественного мониторинга выполнения Закона были направлены два обращения в порядке ст. 7 Закона к Симферопольскому городскому голове и Главе Симферопольской районной администрации. Согласно ответам, в период 2008-2010 гг. ни одна общественная организация такого заказа не получала. Также не существует механизма получения социального заказа. И в связи с тем, что в бюджете 2011 года не предусмотрены средства на предоставление социального заказа, районная администрация не вправе осуществлять социальные заказы.

  • Анкетирование 30 лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы, показало, что большей части опрошенных (73, 3%) известно о существовании ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок». Также половина опрошенных указала, что знает, в какие организации следует обращаться за социальной помощью. В тоже время, на вопрос о том, обращались ли Вы в эти организации, более 60% заявили, что нет. Судя по ответам, в большинстве случаев освобожденные лица за помощью обращаются не в государственные, а в религиознае и общественные организации.

  • Проведенные 10 интервью с чиновниками – работниками/служащими государственных учреждений г. Симферополя, на которых возложены обязанности по выполнению ЗУ «О социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде ограничения свободы или лишения свободы на определенный срок» показали, что работники этих учреждений в большинстве своем считают, что Закон работает плохо или совсем не работает (6 из 10 опрошенных). Основными причинами такого состояния дел респонденты видят в ненадлежащем финансировании выполнении Закона, а также в несогласованности действий государственных и общественных организаций.

  • В ходе проведения фокус-группы с участием 17 экспертов – представителей государственных учреждений и общественных организаций, были обсуждены основные проблемы и препятствия в работе Закона о социальной адаптации. Среди этих проблем были названы: несовершенство механизма реализации Закона, жизненная позиция лиц, которые обращаются за социальной помощью, недостаточный профессиональный уровень и нехватка кадров, работающих с бывшими заключенными, отсутствие финансирования на выполнение положений Закона и др.

 

Экспертный отчет составлен экспертом Луневой Е. В.

Специалисты, участвовавшие в проведении общественного мониторинга:

  1. Филипьева Елена Анатольевна - руководитель проекта, руководитель ОО «Айболит»;

  2. Лунева Елена Валентиновна - эксперт , юрист;

  3. Рогожкина Вероника Александровна - психолог;

  4. Веригина Мария Николаевна - менеджер проекта.
     

 

1 http://www.kvs.gov.ua

2 При подготовке данного раздела были использованы материалы для участников тренинга «Общественный мониторинг», подготовленные Творческим центром ТЦК в 2010 г.

 

Издание этой брошюры стало возможным благодаря поддержке Фонда демократии Организации Объединенных Наций (UNDEF) и Творческого центра ТЦК. Содержание брошюры является исключительно ответственностью общественной организации «Айболит» и не обязательно отражает взгляды Фонда демократии Организации Объединенных Наций (UNDEF) и Творческого центра ТЦК.